京沪四学者论政绩考核 先弄清政府该做什么

　　

国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣

　　□本报记者 汪晓东

　　政府不是企业，不能只关注经济指标

　　政府不仅要讲究效率，还要讲究效益和效果；不仅要看经济发展，还要看经济发展给社会带来了什么

上海交通大学国际与公共事务学院常务副院长胡伟

　　上海交通大学国际与公共事务学院常务副院长胡伟：现在很多地方都在积极探索政绩考核的改革，但是，直到目前还没有一个很成功的办法。目前的政绩考核可概括为“以GDP为核心的政绩考核指标体系”，这样做肯定是有问题的。

　　政绩考核制度最早是在西方国家首先建立的，但他们也没有一个统一的考核标准。不过，有一些原则是大家公认的，比如，政府不仅要讲究效率，还要讲究效益和效果；不仅要看经济发展，还要看经济发展给社会带来了什么。我们现在的情况，总体还是比较注重显性的经济指标，而有些东西是经济指标中看不出来的，比如，经济发展了，老百姓的生活都改善得怎么样，社会是否公平公正，可持续发展的情况怎么样等等，这些在以往的政绩考核中没有得到足够重视。

复旦大学社会学院教授谢遐龄

　　复旦大学社会学院教授谢遐龄：GDP考核是有缺陷的，也是不完整的。即便是考核经济指标，那也不仅仅是GDP，至少有三方面内容：一是产品和服务的增长，就是GDP这一块；二是生产力的增长，比如设备的更新、劳动力素质的提高等等；三是生产关系和经济结构的改善，比如现代企业制度等等。作为企业，对经济指标关注得多一些，无可厚非，但政府不是企业，政府不能仅仅关注经济指标。

　　防止另一种倾向：完全无视GDP

　　经济仍然是首要的，但不是“只要”；经济仍然是第一的，但不是“惟一”

复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖

　　复旦大学国际关系与公共事务学院教授浦兴祖：政府的政绩考核是个重要的问题，但也是个难题。因为有很多东西实际上很难量化。更早的时候，对于政府的考核，定性的成分多一些，量化的比重少一些。后来，在考核中逐渐注意到量化的问题，采用指标分解、逐项打分的办法，应当说这是一种进步。但又必须看到，很多东西的确难量化。比如，干部的考核注重“德、能、勤、绩”，不说别的，“德”怎么量化？近年来，有些地方想把政府的诚信引入考核范畴，那么，诚信怎么量化？

　　科学发展观的提出，是要引导政府更加注重全面发展。但又要防止另一种倾向，就是认为GDP不重要了，甚至应该在考核中取消了。我们一再强调“以经济建设为中心”，GDP仍然是非常重要的指标，不能矫枉过正。

　　任何一个正常的社会，都是以经济作为基础的。发达国家之所以不说“以经济建设为中心”，那是因为他们不需要强调了，他们其实是一直如此的，除非发生战争。我们提出“以经济建设为中心”，有其特定的历史背景，是针对很长时间的“以阶级斗争为纲”而提出来的。现在提科学发展观，并不是说经济不重要，更不是否定“以经济建设为中心”。讲“全面发展”，不等于没有重点。经济仍然是首要的，但不是“只要”。以前过分强调“首要”，有些人于是就误认为“只要”了。

　　经济是首要的，但有“还要”的东西；经济是第一位的，但又不是“惟一”的，还有第二位、第三位的。在这个问题上，既要坚持“重点论”，又要坚持“两点论”，切不可“形而上学”。经济建设是中心、是重点，但除此之外，还要看到社会的发展情况，比如教育、卫生、科技、环保等等。

　　同时，经济本身还有一个投入与产出、成本与收益的问题，比如，我们获得了一个GDP的增长指标，消耗了多少能源，占用了多少土地，牺牲了多少环境，有没有做贻害子孙的事情，这些问题恐怕也是要考核的。也就是说，要看这些GDP是怎么生产出来的，而不能纯粹地看GDP。

　　还有一些问题也非常重要，就是经济发展使哪些人受益了；是少数人受益，还是大多数人受益；城乡的差距是缩小了还是拉大了———这又涉及到利益分配的问题。

　　这些方面都要在政绩考核中体现出来。这样，科学的发展观和正确的政绩观才能真正树立起来。

　　先弄清楚政府该干什么

　　不能单纯看政府做了多少事情，如果有些事情本来就不该政府去做，多做何益

　　改革政绩考核的事情，不是一个地方的政府能够独立完成的，而应该是自上而下的改革

　　国家发改委宏观经济研究院副院长刘福垣：我主张“不能以GDP论英雄”，但我并不认为湖州的改革是成功的。我在浙江做调研的时候，听到不少相关的议论，有人说，湖州的GDP在全省的排名在后面，所以他们才提出要淡化GDP考核；也有人提出，他们虽然淡化了GDP指标，却强化了招商引资的指标，这比考核GDP也差不了多少嘛。说到底，还是发展观的问题在困扰着我们。

　　改革政绩考核的事情，不是一个地方政府能够独立完成的，而应该是自上而下的改革。

　　关键是这样一个基本问题没有弄清楚，就是地方政府该干什么、不该干什么。各级政府应该分级定位，每一级政府都有自己该做的事。这样，要考核政府的话，那就是考核你该做的事情做得怎么样。现在的实际情况是，很多地方政府做了自己不该做的事，不该管的也在管。在这种情况下，要设计出一套科学的、全面的政绩考核指标是不可能的。

　　在有些政府考核指标中，最该考核的内容恰恰不在其中。比如，随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府应该逐渐退出以前主导的很多领域，让市场发挥基础性的作用，政府的社会服务功能则需要加强。在这种情况下，社会保障、义务教育、医疗、就业等社会发展的指标就要往前排。

　　那么，政府最该考核的政绩应该是什么呢？在我看来，是社会保障。这是政府第一位的功能。现在有些地方说的社会保障，实际上是社会保险，是一种商业化的运作。社会保障作为政府的责任所在，它与这些市场行为有本质的区别。社会保障应当列入政府的财政预算，由财政来支付，实行“按需分配”。

　　社会保障的范围还要进一步扩大，保障的水平也要进一步提高。有些地方政府并不是没有钱，但不少钱花在了面子工程上了，盖那么好的办公楼，修那么多大而无当的广场。这些钱其实就应当用来搞社会保障，包括发展其他的社会公共事业嘛。

　　浦兴祖：在政府的考核中应当引入行政改革的理念，就是要适应经济全球化和市场经济体制不断完善的要求，加快推进转变政府职能。政府要弄清楚，哪些是应该管的，哪些是不该管的；哪些是应该加强的，哪些是应该弱化的。

　　当然，政府职能转变本身也是难题，因为职能的背后是权力，权力的背后是利益。这就是一些政府部门不愿主动转变职能的关键所在。从这个意义上看，考核政绩，就不能单纯看政府做了多少事情，还要看政府所做的是否符合转变职能的要求，是不是政府应该做的。如果有些事情本来不该政府去做，虽然看上去很忙，还经常加班加点，但这样的瞎忙活不但不应该加分，甚至还应扣分。只有这样，才能促使政府转变职能。

　　比考核指标体系更重要的事

　　问题的关键不在于有没有一个好的考核体系，而在于谁说了算

　　浦兴祖：政府的考核，不仅有一个考核什么的问题，还涉及怎么考和谁来考的问题。以前更多的是上级组织考核，这当然很重要，但还需要多方面参与其中，尤其是政府的服务对象、即群众的参与。不能仅仅相信几个数字，那样很容易出现“数字出官、官出数字”的情况。要多听听老百姓怎么评价。弄得不好，可能是上级评价很高，但群众评价很低；表面上花花草草，很多群众怨声载道。

　　说到“万人评议机关”活动，总体上应予以肯定，但也要防止“流于形式”。执政为民，就要让群众有更多的选择权、评价权，这也是民主政治的要求。但是，群众的民主权利需要体制和机制的保证。“万人评议机关”的出发点是好的，但有些部门老百姓不一定十分了解，因此也要有不同的评议办法。同时，一定要警惕“上有政策，下有对策”，比如弄虚作假，比如通过某种方式拉票，这样的行为一定要予以严惩，并通过制度安排来保证不流于形式，不被人钻空子。

　　刘福垣：关键是干部制度要配套改革。就是说，在组织任命干部的过程中，老百姓的意见有没有体现？

　　群众评议可能评出两头的干部，最好的和最差的，至于干部有没有能力，可能就评不出来。

　　胡伟：制订一个比较科学的政绩考核指标体系其实并不太难，难的是能否得到有效贯彻，是否有相应的制度安排做保证。也就是说，考核得好会怎么样，考核得不好又怎么样。如果是上级喜欢谁就让谁上，那么这样的考核又有什么效果？在一些发达国家，如果政绩考核很差，那政府的预算就要被削减，没了钱就办不了事，办不了事就得走人。所以，问题的关键不在于有没有一个好的考核体系，而在于谁说了算。这就需要相应的干部制度改革作配套。

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