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□法制日报记者 董惠敏
近日，记者第三次来到宁波市江东区福明街道七里垫村，眼前情景令人心酸。已经被铲车推进造成严重毁坏的各房顶上，均有三五个男人并排或站或坐地瞭望，随时防备有人“进村”。这种笨办法他们已经坚持两个多月了，不敢下来睡觉，也不敢到地里干活。一位老人说了一句话：去年和今年的酷暑都熬过来了，话外之意是他们坚定地要打持久战了。
这11户农民为什么要在房顶过日子呢？事情的发生源于宁波市国土资源局今年3月18日作出的对这11户农民的11份《房屋拆迁争议裁决书》，裁决书将这11户农民的房屋定为“违法建筑，不作安置依据，不予补偿，并必须在2005年3月25日前自行拆除。逾期未拆除的，由有关部门强制拆除。”对此，农民们不服，在申请复议无效后向江东区法院提起了行政诉讼，但是法院7月12日开庭至今未判，而15日就贴出先予执行诉争的裁决书，并于7月19日晨，组织了数百人进村执行，引起冲突。虽然在闻讯赶来的宁波市有关领导的干涉下，执行暂停，但区政府将此次冲突定性为妨碍公务，并由公安机关介入。引起宁波市众多市民的不安。
这11户农民均是外来种田户，他们在城市拆迁中所遭遇的情况，记者去年曾采访并发过一篇报道。一年的时间里，群众上访没有停止，进入到诉讼阶段的百姓寄希望于法院这一最后的公平底线，然而令人费解的是，既然整个拆迁纠纷已历经几年而没有解决，法院为何不能再等几天将这一行政案件审理完毕后再依法予以执行？
跨区迁移农户是在特定历史时期、特定体制条件下形成的特殊群体。从上世纪80年代中期到90年代初期，当地政府和村里为了完成粮食种植任务，鼓励和引进了不少种田大户，这些人为宁波农业作出过历史性贡献，并长期在此生产生活、安家繁衍，原籍的土地和房屋已不复存在，第二代人已不会讲家乡话。当年除各基层政府及村里承诺外，中共浙江省委、省政府在1994年下发了一个关于发展粮田适度规模经营的决定，其中提到：经济发达地区要积极吸纳外地劳动力前来承包经营土地，并为外来户搞好土地适度规模经营创造必要条件，对愿意长期经营土地的外来承包大户，在建房、子女入学和就业等方面，应与本地农户一视同仁。
然而，在面临房屋被拆迁时，这些农民遇到了并非一视同仁的政策：例如江东区，80年代外来农户建房是由村规划安排，集体上报，乡政府、乡房地办批准，有的房屋已拿到集体土地建房使用证，但宁波市国土资源局认为外来农业承包户的房屋未经有批准权限的机关依法批准，属违法建筑。农民说，“这不尊重历史事实，我们建房时，区级土地管理局、规划局、建设局尚未成立，怎么可能有他们介入和审批。”再如鄞州区毛家漕村，村集体高价拍卖建房地基，外来农民也是高价买入地皮建房，用地审批手续及房屋产权证均由村委会包办，用地的桩线都是村委会指定地块、粉线定界、统一建造，但最后却出现产权问题，即便是联成一排的建筑，当地农民的房屋就是合法建筑，而外来农户的房子就是违章建筑。因为国土资源局认为“外来种田户不能享有农村宅基地使用权，原所发建房用地批文及集体土地使用权证应依法注销，所以其所建房屋亦属违法建筑。”记者2004年在海曙、江东及鄞州等几个区进行了采访，发现现实情况十分严重：正值酷暑伏天，外来户房屋已被停水断电；小孩子晚间点着蜡烛写作业。一对农民老夫妇见到记者后涕泪交流，手里举着土地使用证，让记者回答他，为什么政府发了证又作废。
宁波市国土资源局法规处金处长认为，说外迁农户所盖的房屋是违法建筑，是依据我国原土地管理法及浙江省土地管理实施办法的有关规定：“农村私人建房需要使用土地的，应向所在村的村民委员会申请，经村民委员会集体讨论通过。”他认为“所在村”的概念就是户籍或原籍必须是在该村，而外来户的户口都在原籍。
采访中记者了解到，宁波市高层对此问题曾有所关注，据农民反映，2003年邵占维市长接见他们时当场表态，不但房屋产权和拆迁问题要解决，而且户口、就业、社医保等系列问题都得全面解决，但需要几个月的调研。至今时过两年，问题并未得到解决。记者在网上查到宁波市委政研室、市委农办、农业局、国土资源局2004年年初的一份《关于跨区迁移农户经济权益问题的调查报告》，其中提到：为防止出现弃耕抛荒现象，各级政府制定了相应的鼓励政策，吸引了相当数量的经济欠发达地区特别是跨大市的种田能手在我市包地种田。该调查报告建议：跨区种田农户曾经为当地农村发展集体经济做出了一定的贡献。因此，应引导各地在利益调整和分配政策上适当考虑跨区迁移农户的利益要求。在住房安居方面，应给予已入户的跨区迁移农户与当地农民同等的经济适用房、限价房的购买权。
对房屋拆迁及征地问题颇有研究的律师王才亮是这些农户的代理人。王律师认为，宁波在对此问题的处理上有几个问题值得注意：其一是地方法规与上位法相抵触的问题十分突出，其关于集体土地上拆迁的地方性法规多处与我国宪法、民法通则和土地管理法存在明显冲突。例如根据我国土地管理法的规定，市国土资源局只是征地的实施机关，不一定有裁决权。对征地补偿的争议，市、县政府都只有协调权，而裁决权属于有权批准征地的那一级政府。其二是如果是国家政府机关动迁或房地产开发需要拆迁，都应按国务院《城市房屋拆迁管理条例》来执行，因为城市建设应申请使用国有土地，不能走集体土地上拆迁的程序。但该市大量的拆迁纠纷由国土资源局来处理，这就与《中华人民共和国城市房地产管理法》相抵触。其三是以房主身份来确定房屋的性质缺乏法律依据。外来种田户能否建房，法律无禁止便应视为权利，这是现代法治的基本原则，在宪法与法律无限制的情况下，宁波市1999年的规定缺乏立法法的支持。
就今年7月江东区法院强制拆迁一事，王律师认为，最高人民法院在去年12月以及浙江省法院6月都有明确通知，各地法院不得参与拆迁，一般不搞先予执行。为解决外来种田户的拆迁补偿问题，宁波市和江东区在去年以来都出台了一些新政策，明确了对外来种田户的房屋在拆迁时要补偿，而此案的被告即宁波市国土资源局无视市政府的文件精神对原告的房屋作为违章建筑无偿拆除的行政裁决显而易见存在问题，而且其拆迁许可也还在宁波中级法院审理之时，江东区法院如此急迫地执行已经引发冲突，有关部门必须采取妥善措施解决问题。
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