(编者注：本文原发于新浪博客，因报告文章质量较高，经与作者沟通同意，新浪农业予以转发，博客原文链接附后)

　　韩国农协2012考察报告

　　杨团 孙炳耀 石远成

　　为了解韩国农协建立、成长和发展的、过程及经验教训，探索我国三农事业的改革与创新提供参考与借鉴，2012年3月5日至3月11日，中国社科院社会政策研究中心组织杨团、陈庆芸、孙炳耀、石远成及翻译申五星一行五人出访韩国。

　　此次考察是中国大陆派出的第一个专程访问韩国农协的代表团。因行前与申五星先生有充分沟通，他在韩国农协工作了21年，能够感受到我们这次考察的目的、意义非同寻常，于是主动要求自费同行以帮助我们，尽可能充分地理解韩国农协。在申先生的无私帮助下，我们的访问圆满成功。

　　此行的对口接待单位是韩国农业协同组合中央会海外协力部。他们按照我们的要求，在短短一周内安排我们访问了韩国农业协同组合中央会的4个部门，就农协发展50年的历史、现状和成长战略、农协金融等专题聆听介绍并与之讨论；考察了韩国农协大学即爱农村指导员研修院，了解农协的教育支持事业；参观了韩国最大的农产品批发市场——可乐洞，以及将批发、零售整合为一体，24小时连续运行的韩国农协最大的良才综合流通中心；专程拜访了一个都市农协——龙仁农协，一个乡村农协——全谷农协，参观考察了他们下辖的信用部和银行、农产品超市、大米加工厂和泡菜生产厂；还访问了农协的经济研究所，请韩国著名学者就日、韩、台三地农协的异同进行比较分析并为我们答疑。

　　一、韩国农协概况

　　韩国行政区划为道(省)、市郡(县)、邑面(乡镇)、里洞(行政村)，韩国农协是自上而下建立的组织。1948 年韩国建国后，1949 年开始进行土地改革，由于韩国属小农国家，农民人均耕地面积很少，建立农业协同组合(简称农协)成为韩国农业发展的重要政策。

　　(一)韩国农协是依据专门法律特别设立的法定机构。

　　法定机构是根据特定法律设立，依法实现自治化管理的独立公法实体。它在政府权力之外行使社会公共权力，最大特点是将公共性、自治性和效率性比较理想地结合起来，建立了决策、执行、监督相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

　　韩国农协是由韩国国家依据农协法这一特别法于1961年设立的公法社团，至今已经50周年。目前的组织结构分上下两层，上层为农协中央会，下层为设在乡镇的基层农协，并整体采用“一元化的综合农协体制经营”。农协开展的业务为三个大类：一是教育及文化：以推进农业新技术和新品种的研发、实践、经营，并提高农民的维权意识，使其享受更加富裕的生活及文化福利。二是农产品流通事业。三是金融事业，筹集资金，提供全面的农业金融服务。

　　韩国农协建立的目的，是“通过提高农业生产力和通过农业人的独立的合作组织，提高农业人的经济社会地位，确保国家经济的均衡发展”。而且，在农协法“之外的其他组织不得使用地域组合、专业组合，以及国家农协中央会之类的名称。”

　　依据农协法，韩国农协受国家委托，可以在政府权力之外行使公共权力，可以超越金融、保险等部门法的规定，从事所有依法履行的涉农业务——金融、保险、粮食售卖、运输、仓储、物流、超市、海外贸易等等，且农协中央会的农业税和附加金自1961年起就依农协法而免税。

　　作为公法机构，韩国农协自然成为承载政府各项涉农政策的平台。政府的农业财政资金、农产品价格安定基金，统统通过农协组织下达。政府还长期给予农协以特殊优惠利率的政策贷款， 1961到1991年30年间，政府还给予农协化肥营销的独家垄断代理执行权，以帮助农协的金融和经济事业成长。

　　当政府资金不足时，就以国家做信用担保的方式协助农协向国外借贷。20世纪80年代，运用向日本、德国、加拿大等国家借贷的低息资本，政府帮助农协投资了遍布全国的农产品流通设施，拓展了农产品批发市场。90年代后，政府设立农村特别税和农村发展基金，才直接支持了流通设施的设立。农协的大型超市一般由国库支持50%，地方政府支持20%，中央会支持余下的部分。

　　从农协干部的属性方面也可以证明韩国农协公法机构的性质。韩国农协的干部虽然不属于公务员体系，但是必须遵循公务员的道德标准。韩国法律对于公务员的要求很高，惩戒严厉，如果犯罪，依据特定经济处罚法律，公务员比非公务员的判刑年限要多出两倍。

　　韩国农协上一任中央会的会长因受贿3亿元韩币，合人民币150万元，比照公务员的处罚条款判有期徒刑10年，如果不是公务员，刑期为3年。

　　(二)作为公法社团，韩国农协是韩国最大的农民合作组织。

　　1957年，韩国独立后正式颁布了《农业协同组合法》(以下简称《农协法》)根据这部法律，韩国第一个全国性的农协组织即全国农协中央会(NFAC， National Federation of Agricultural Cooperatives)于1958年正式成立。但是当时的农协只能从事农产品销售，肥料、农药的购买事业，不能做金融，无足够的资本举办各种经济事业。1961年，朴正熙政府颁布新的《农协法》，将农业银行这个以日据时代的金融组合为基础设立并重组的国家银行，并入了农协中央会，成为韩国农协的信贷部门。至此，形成了依法设有金融事业、经济和教育支持三项事业，延续至今的韩国农协。这也是韩国农协在正式出版物中，将成立年份设为1961的原因。

　　截止2010年年底，韩国农协有1171个基层组合，代表了2447765个农民组合员，几乎覆盖了全体农民。2009年，韩国农民占总人口的6.4%，农民户均人口为2.61人，农民人均收入是城市居民人均收入的66%，2010年，60岁以上的农民占到45%，农村的人均土地为1.4公顷。农民的收入主要来自农业，包括大米、畜牧业、蔬菜和水果。

　　韩国农协系统的工作网络遍布全国，大小机构共有5663个。其中，中央会在市、郡(县)设立了160个办事处，办事处下设的一级和次级网点分别为691个和298个；基层会员组合1171个，下设网点共3237个。

　　这么庞大的事业自然需要很多专职工作人员。根据修订的农协法，农协理事会设受薪的常务理事，相当于台湾农会的总干事，专职负责日常管理工作。常务理事再聘用工作人员形成业务团队。可见，农协为国家提供了大量的就业机会。不算基层农协，仅中央会系统的雇员总数就有67877人，其中约5万雇员从事农协金融公司在全国的业务，1万多人从事农协中央会举办的各项经济事业，中央会系统的行政办公人员约有500人。

　　尽管由于城市化进程加快，韩国农民人数锐减，农协组合员也随之减少，不过，利用农协信用事业申请加入的准组合员即市民逐年扩大，到2010年末，已经高达1448万人，是农民组合员的6倍。可见，只要农协的事业与社区居民利益相连，就可以长盛不衰。

　　(三)韩国农协还是自负盈亏的社会企业集团，拥有巨额公共资产，可以自主进行金融、经济和和教育支持事业。

　　韩国农协中央会依法以设立公司的方式运行金融和经济事业，共设立了21家子公司。其中4家金融子公司；4家农产品流通中心负责收购、储藏、保管、运输、配送、加工和向消费者提供安全新鲜的农产品；4家农业生产材料的公司进行包装材料、肥料、农药等的生产制造；3家专营饲料畜产品和人参加工制作；还有支持农畜产品出口开拓海外市场的贸易公司、专营运输和配送的物流公司；从事传媒营销、设施、租车和劳务派遣业务的开发公司；提供信息服务的信息系统，以及农协资产管理公司和农协经济研究所。

　　至2010年底，韩国农协的总资产为286.97万亿韩元，税后利润为7047.27亿韩元。

　　在教育支持事业上，自1965年起，韩国农协开展了新农民运动，后在配合政府自1971年开展的“新村运动”中做出过重大贡献。自2003年起，在快速城市化的新环境下，韩国农协提出了城乡相生、身土不二的理念，开展旨在倡导全民维护和珍惜农村、建设更有活力的农村的“爱农村”运动。政府、企业和公民都参与了这个运动，农协中央会设立“一社一村”社会贡献企业认证，颁发城乡交流爱农村大奖，建立爱农村领导者进修院，培训面很广，不仅有公务员和银行职员、乡村领导者、还有城市妇女、多文化家庭的成员等等，设置了爱食品爱农村指导员、农渔村体验指导师、和乡村导游等多种新的职业。

　　(四)韩国农协为提升竞争力，适应时代发展，不断进行组织改革与创新。

　　根据1961年《农协法》建立的韩国农协，最初的组织结构为三层：中央会－市、郡(县)组合－里、洞(镇、村)。下层组织由中央会自上而下逐步创建，任命各级第一负责人。早期的韩国农协有2万多个基层组合，每个组合的成员平均105户，作用主要是受政府委托供应化肥，自1969年起重组基层组合，将互助信用制度和生活用品连锁供应体系自上而下引入基层，将基层组合建设成为综合农协。

　　1981年韩国农协进行组织结构改造，撤消市、郡(县)组合的法人资格，改组为中央会下派的办事机构。原来的三级管理改为二级，扁平化的组织结构使效率提高，成本降低。

　　1989年，根据新修订的《农协法》，韩国农协要员从任命制改成直选制。农户直接选举基层组合的农民组合长和理事会成员，再由农民组合长选举代表，组成中央会的农民组合长代表会议，直选中央会的会长。至此，各届农协中央会的会长均出身自由基层选举上来的农民。农协真正成为农民的协同合作组织。

　　2002年，将农协、蓄协、人参协中央会合并为农协中央会，形成了目前韩国农协的组织管理架构。

　　2012年3月2日，即我们到达首尔的三天之前，韩国农协趁成立50周年之际做出了新的战略调整：将农协银行从中央会完全分离出去，设为独立的商业银行，中央会保留合作金融部分。至此，中央会更加重视农协的经济事业和教育、支持事业，试图更好地为农协组合员服务。

　　二、韩国农协的金融事业

　　金融服务事业是韩国农协三大业务之一。

　　农协的金融事业分为两个部分：一是农协银行，以城市为中心，向下延伸建立分支机构，2010年末存款规模123万亿韩元。二是农协合作机制的“合作金融”，以基层农协为重心。2010年末合作金融存款余额195万亿，贷款余额134万亿，存贷比68.7%，农村资金过剩。当地运用不了的资金，由中央会合作金融部运营。因此，2010年末中央会合作金融资产有65万亿韩元。合作金融在农村几乎一统天下，其金融机构还为不务农的普通居民提供服务。金融事业是农协的中坚，是盈利能力最强的部门，支撑着农协的组织运行，并教育支援事业和流通事业提供资金。在农协中央会如此，在基层农协亦如此。

　　将金融服务与农民组织结合起来，是韩国农协发展最重要的里程碑，其基本理念是借助金融力量推动农民组织发展。“1957年韩国农协法在国会制订。设立了农协和农业银行以后，赔了很多钱，不过农民挣了很多钱。1961年争辩发生之后，认为农协和农业银行应该合并。”“政府主导设立的农业银行，应该支持农协的事业，但是这不是那么好弄，所以政府决定合并农协和农业银行。”“1960年以前的农协组织是政府主导的，没有效率，没有贡献，所以政府1961年让农协和农业银行合并起来，创立了农协中央会。农协和农业银行双赢，政府积极支持，招聘优秀的人才。”

　　农协银行资产一开始就被定义为全体农民共同财产。

　　韩国农村在日据时代就设立了金融组合，“金融组合的出资者是朝鲜时代的农民。金融组合后来转为农业银行。1961年农业银行要并入农协中央会时，政府发公告说，如果农民以往有出资的话，可以提出申请。申请的农民，就判个出资金。没有申请的农民，财产就由农协中央会处置。农协中央会的财产是全国农民的财产。这样，由金融组合转为农业银行的财产中未被认领的资产就被认为是农民的共同财产。至于有多少未被农民认领的财产没有做过统计，只是认领的是很少数，绝大部分是未被认领的。1961年军人政权上台，政府感觉，所有金融组合的财产是全国农民的共同财产。设立了这样的理论，在法律上定了下来。”  

　　农协银行的运作得到农协法的特别授权。“韩国有金融组织法、银行法规定了金融的运作与监督。而农协法规定农协中央会可以在政府银行以外做金融，这是特例。农协中央会所辖的农业银行依据农协法做金融业务，运作的监督依金融制度法和一般银行一样。”

　　农协金融事业在韩国金融业中占据重要地位。农协金融业务在全国排第四。与其他大银行不同，农协金融没有外资持股，因此农协称自己是“纯民族资本银行”。而其他几家商业银行，韩国人持股比例仅有34%到78%不等。商业银行的收益多流失海外，农协金融的收益则百分之百回报当地。农协拥有韩国最大的营业网点，全国网点共5556个，而其他三大银行，网点最多者只有1173个网点。与一般商业银行的营业网点大多集中于首都圈不同，农协是唯一将营业网点布置到农村地区和偏远地区的金融机构。由于农协金融网点覆盖面广，成为政府收缴地方税的重要平台。全国95%以上的政府委托农协银行收缴地方税。此外，农协银行提供与商业银行并无两样的金融服务，包括银行、保险、卡、外汇、合作金融，并与多家证券、期货、资产管理等机构合作，提供一站式、多样化金融服务。

　　金融与农民组织结合，目前韩国对这种做法有不同的评判，启动改革。今年3月2日开始将农协银行从农协中央会分离出来，独立运营。对此有不同的解释。一方面认为，随着金融市场竞争越来越激烈，农协银行不能适应。独立运营后，可利用商业银行的一些机制，增加农协银行的竞争力。另一方面则强调农协的本职业务。中央会两万余员工，一万五千人做银行，做其他服务的才五千人，本末倒置。这影响农协的形象，农协在道义上受指责，说只顾赚钱。“批评韩国农协更注重金融事业，说得对。根本的事业是经济事业。但是现在的综合性的韩国农协到现在大部分的资金是金融行业，经济事业挣钱不容易，赔钱很多。我们受到了很多批评，被责问目的是什么，农协不该是为金融事业而创立的。所以改革的根本的背景是，韩国农协中央会过分注重金融事业。所以放开金融业务，是为了更注重更加强经济事业。” “我理解，这是两个方面，第一，银行不是协同组合本质上的事业，过去我们由政府主导合并，但是银行这个公共金融事业，跟农协在本质上没有共同性，所以农协还要恢复原来的公共事业性质。第二，银行本身发展很有利，现在和中央会一起做事业，相互矛盾。银行业要挣钱是当然的，但是银行挣了很多钱，受到了社会的批评：你们是农协，为什么做银行挣钱？我们分开银行，有利于银行的发展，但是最主要还是银行没有协同组合的本质，所以中央会按协同组合的原理分开银行是好的。” “我个人觉得，分离的主要原因是政府，是中央会更重视经济事业，农产品流通，这是主要目标。如果金融和经济事业在一起，中央会应该会更重视金融。这不是当初协同组合的本质。不适合，所以分离。” 

　　不过，分离后的农协银行，仍然由农协中央会控制，是中央会控股银行，农协对银行仍然保持着权力和利益。在股权结构上，“农协持有15万亿韩币，其中政府出资5万亿，中央会出资10万亿。”在利益分配上，农协银行保留NH标识，粗估中央会一年可以得到约6000亿韩币，折三十五亿人民币。”6000亿其实是一个估计数目，中央会投资10万亿给银行，年终分红约4000多亿，再有1000多亿，是银行的一年期存款利息基础上浮2%以内利率的的合计数，这可以算作品牌使用费。这样做，尽管银行从中央会分离出去，农民仍然可以保持他们原来的权益。“现在的金融制度，中央会拥有独立金融的大部分所有权，结果是，全国农民是独立金融制度的股东。中央会作为投资方得利，独立金融挣很多钱，以后给农协组合很多分红，基层农协就能为组合员提供很多福利，包括免费的原材料和多做福利事业。”在管理权方面，“金融公司的董事长由中央会人事推荐委员会推荐，农协全国代议会通过。1170个基层农协出250个农协议员，他们表决中央会的金融决策。” 

　　基层农协与中央会的情况不同，合作金融即信用事业没有受到任何质疑，仍坚持多年由农民组织自办的做法。“农民去基层农协办理很多业务，包括金融。所以综合性农协是更便利。”基层农协的合作金融业务对组织的发展至关重要。全谷农协有组合员2194人，76年开始发展合作金融后才发展起来，2004年存款达到1000亿，2006年贷款达到1000亿。每年平均12亿纯利润。 “基层农协的金融事业和经济事业分开没有必要。现在的基层农协的信用部门如果没有经济事业是不能生存的，它赢得竞争力的主要原因是基层农协从事经济事业，存款主要来自于组合员从事的经济事业。所以基层农协会更强化经济事业。但是中央会不一样，他们的钱不是从组合员来的，而是从一般的城市市民来，所以更看重商品的竞争力、贷款利息和存款利息的竞争力。这和基层农协是不一样的。” 

　　上层的改革与基层会产生一定的矛盾，是目前农协金融面临的一个现实问题。“农协银行的商业化跟基层农协的金融部门产生矛盾这是不可避免的。但是，对基层农协的信用部门，我们设立了中央会合作金融主管部门，由各基层农协组成的联合会来管理，这也更符合协同组合的原理。所以今后，基层农协的信用部门和中央会的合作金融主管会加强联系，但是跟金融公司的矛盾应该是不可避免的。” 

　　政府对农协金融事业提供各种支持。“六十到八十年代，韩国政府没有钱，所以政府向中央会提供信用保证，从外国引进资金。”“八十年代后我们是外汇自由化，以前，外国的贷款是很优惠，低利息，长期，尤其是日本、德国、加拿大的贷款。”“那个年代，国家的财政很弱，给农协支持实际上是贷款利差的概念，相当于返还利差和手续费。韩国现在有低利息。以前的政策资金是因为利息高，有优惠，但现在没有。低利息，就没有利差了。政策资金的利息和银行贷款的利息差别不是很大。但以前差很大，比如1993年商业贷款利率是12%，但政策贷款的利率是5%。所以当年是很大的优惠。但现在贷款的利息是5%-6%。”政府设立“农产品价格安定基金，通过农协给农民支援，一直实行到现在。农安基金是短期的，春天贷款，秋天还款，多以大蒜、洋葱、辣椒等经济作物，为稳定农产品价格。”

　　农协金融机构承担政府的政策性金融业务。政府对农业、农村、农民的资金支援，基本上都借助农协金融平台，自上而下地运作。由于农协的网点深入到基层，承担农村金融政策性业务，是其他金融机构所不能替代的。基层农协与农民有着方方面面的联系，借助于其服务平台开展政策金融，其效果要比借助基层行政机构更好。“资金上的支持，政府有关农业财政资金，通过农协组织给农民支援。因为除了农协没有别的渠道往下走。” “农业政策金融的资金来源于政府。以前，资金支援的对象由政府决定，结果是低效率。后来政府决定，资金支援对象的审查，由银行来做，效率提高。这样形成分工，政府申请国会的预算，按预算来审查。农协银行受到政府的依赖，做公共性服务，这样更有效率。”“农村的基础设施、教育文化也是公共投资，十年以前开始的，现在政府正在考虑通过银行的审查实施。农业金融是长期的地域性的。一般政府贷款是短期的，由农协资金来支援。农民如果没有信用的话，政府有信用保证基金；没有担保的、没有财产的农民，政府提供保证。信用保证是政府委托农协，农协代理执行，若政府预算不够，农协银行自己投入，政府保证利息差补偿。现在政府资金不够，农协投入的比例是60%，但政府对农协的利息差有补偿。” 

　　农村金融的发展有两种路线选择：自上而下和自下而上。韩国农协经历了自上而下的发展过程，现在的改革，将两种性质的金融业务分开：自上而下的农协商业银行，面向市场；基于农民的合作金融，仍然由农协来办。政策性业务自上而下运作，农协银行起中心作用，向下延伸，借助基层合作金融深入到农户。

　　三、韩国农协的流通事业

　　流通事业是韩国农协的三大业务之一。为了保障农民能够稳定的从事农业活动，农协提供了全面的农产品流通服务，包括农业生产资料供应，为生产者和消费者提供农产品交易场所，农产品加工、储藏、运输，农产品和食品专门品牌，等等。农协中央会经济事业部全面负责流通事业的规划和管理，其下设有独立经营的农产品经营公司，并指导、支持基层农协开展流通服务。

　　回顾历史，农协的流通服务最初是由政府自上而下推动形成的。1961年农协中央会成立后，按照政府规划和相关政策，大力推动化肥、农药等生产资料下乡，建立了从中央会到郡支部、里洞农民组合的销售网络。经过50年发展，农协从早年简单的农资供应扩大到无所不包的流通服务，服务内容不断深化、精细化，这反映在农协中央会2011年度的总结中(见表1)。

　　表1  韩国农协2011年开展的流通服务择要

1	个性化服务供应	根据各地区土壤成分，按一定比例调配化肥的主要成分，采取招标形式全国采购，降低21.1%的肥料价格，供应总量3290亿韩元。
2	农协加油站	从2009年开始，开发自有商标，以每升折扣35韩元的价格销售油品。2012年计划扩大到400家。
3	农用机械银行事业	农协购买农用机械后，以低廉价格再租给农民，或者直接或通过责任运营人(农民)代替实施农业作业。
4	大米加工中心	154家，为农民节约收成之后的管理费用，防止稻谷损失。
5	农产品产地流通中心	244家，共同出售，共同筛选，共同结算。
6	K-MELON	由12家市郡联合事业团、23农地方农协、24家共同筛选出售会、1111名农民(占全国白兰瓜生产农户总数的41%)共同参与，组成联合事业组织。
7	综合物流中心	在全国五大区域建设综合物流中心，综合处理农产品。
8	HANARO农产品超市	农协直接经营，致力于销售国产农产品，原则上不销售进口农产品。全国共2070家。
9	农产品网络营销	构建农协NH网上直销、电视购物等多样化销售渠道。NH电子商务网农产品交易占总交易额62.3%(行业平均为2.8%)。
10	统一品牌	建立农协的韩参、泡菜品牌；统一建立农协绿色农产品品牌，包括由63家农协生产的150余种产品，统一质量标准和管理。围绕农产品批发业务建立流通专门品牌TTURANE，产地农协按品牌标准进行管理并进入批发市场。
11	安全农产品供应	农协在全国五个地区设立食品安全中心。加强农产品原产地和流通环节的卫生管理，对全国2070家HANARO超市的商品进行抽查，通过160个消费者团体会员组成“国产农产品守护者”，进行监督。
12	畜牧业及畜产品流通	推出“农协安心韩牛”品牌，以及“安心猪肉、安心鸡蛋、安心蜂蜜、安心硫磺鸭”等品牌。开展良种繁育；家畜粪尿利用；建立防疫体系；进行饲料加工，农协饲料占全国份额31.4%；建立畜产品流通中心。

　　自1995年起，经过14年的拼搏，从零售流通改革到农产品综合流通的批发物流中心，韩国农协流通事业形成了独具特色、走在世界前列的农产品流通系统。

　　农协中央会自办批发和超市整合为一体的农产品综合流通中心，精简了流通渠道，从5-6个阶段压缩为两个，大大减少了中间费用，由此而节省的费用农协都全数还给生产者与消费者，并非在其中营利，形成生产者与消费者双赢的局面。

　　农协还引进先进的流通方式，实现了物流标准化、信息化，冷藏传送和24小时发货配送。中央会采用了统一的实时连销总部系统，将供货商、零售流通与专卖店用统一的信息标准化处理模式链接起来，做到农产品365天实时连续销售。而且，农协中央会的经济事业部门还将这个统一发货配送的流通系统以标准化子公司的方式成建制地进入韩国所有的大型批发市场。

　　农协的农产品超市采用统一标识。与一般超市的不同点在于以农产品为中心，为基层农协组合员销售农产品而服务，不像一般超市追求销售的多品种，农产品在其中只占较小的份额。农协超市只是为适应购买者“一站式”消费习惯，才附带销售其他商品。

　　我们参观首尔良才农产品综合流通中心的超市，销售部经理介绍说：“私人集团的卖场品种繁多，而农协的卖场以食物为主，比较单一，销售比较辛苦。但因为食物新鲜，把最新鲜最好的产品以最合适的价格卖给消费者，能让消费者满意，这是最大的亮点。现在的消费者，想在同一个地方买到尽可能多的东西，我们才卖些其他的商品。”“农协做的这种大的超市，全南韩大约有二十个。首尔有两个，首尔还有一百多个农协的专卖店。全国大概有两千个店，全是农协专职人员亲自管理的大小超市。大多数的基层农协组合会到城市开小店。”“农协超市的农产品销量大约占到30%。农民生产的农产品除了卖给农协，也会直销给卖场，或者卖给其他商人，”“农协卖场的进货也与基层组合签合同，不过只占总量的大约10%。这不是生产订单，因为市场随意性大。”

　　良才是农协中央会设立的最大的超市之一，1995年建设的，以后改扩建了两次。这里365天24小时营业。一年有4000亿元韩币的收入，2%的利润。良才的正式员工200人，是农协的工作人员，他们做管理工作，另有临时工2000人，做售货员。

　　良才主要售卖农产品，蔬菜水果和肉类。其中有64%来自农民和基层农协。肉类百分之百是韩国产的。农产品有各自的品牌。比如肉类叫安心肉类，就代表一个基层农协。良才既有5000平米直接面对消费者的大超市，每天数万人购货，一天的营业收入10个亿。又有专门供给开饮食店的老板购物的1000平米的VIP卖场。这个卖场里的农产品只占总量的10%，上架的货品以适应顾客需要为原则而选择，而且大都是大包装，带有小规模批发的性质。

　　良才超市货架的靠墙的空间被开辟为储货间，据说超市外还有专门的存货场，可惜我们没有看见。只见外面有很大的停车场，面积不小于超市。

　　流通服务不仅是农协中央会的任务，更是基层农协的任务。由于服务量大，市场竞争压力大，所以更具挑战性。基层农协在当地办有超市，做地产地销的农产品，也做外地农产品，更多的是一般商品，以适应当地居民购买需要。真正的挑战在于农产品进城。全谷农协宋理事谈到基层农协专门人才养成，强调的不是金融人才，而是营销人才。销售成为制约农业生产的关键因素之一，全谷的泡菜工厂就说明了这个问题。受聘担任全谷等三个农协合办的泡菜公司经理对我们说：“全国基层农协的泡菜工厂一共有12个，但是规模小，销售能力不强，所以经营不太好。首尔周边的京畿道一共有3个泡菜工厂，这三个农协的泡菜工厂合并之后，成立了一个公司。这三个工厂都是由基层农协各自投资的，以后他们感觉销售很困难，所以就决定设立一个公司，总投资额为300亿，工作人员共220名，包括临时人员。生产产品是泡菜，泡菜的种类有20种，最多的是白菜泡菜，销售额一年是250亿，今年的计划是300亿，主要的销售渠道是学校、军人、和农协的超市。”由于销售问题难解决，泡菜工厂的生产能力未能充分发挥出来。”

　　农协中央会在农产品批发中发挥了重大作用，特别是在一级批发，与政府、商业公司一起，共同做好批发市场。全国有31个农产品一级批发市场，主要是政府投资兴办的，农协都进驻开展服务。首尔的可乐洞农产品批发市场是全韩国规模最大的一个，听农协设在可乐洞的子公司销售部经理白哲基介绍说：“农协中央会的分公司进驻全国所有的大型批发市场，规模比较小的市场，有的只是当地的基层农协在做。”“可乐洞市场是政府办的，让6个法人公司入股进驻，其中包括农协。农协的公司是政府规定进入的，其他公司每年可能被换掉，而农协永远常驻。进驻者可以租用场地拍卖货品。在青果类(蔬菜、水果)的经营场地中，农协占13.7%的面积。”可乐洞批发市场由政府投资建设，负责管理。“管理人员共300人，最重要的是市场秩序管理，处理垃圾、保持市场公正等。”规定进驻的公司“将经营总额的0.53%作为市场使用费交给政府，这笔钱用来支付管理人员工资和行政办公等成本费。”

　　农协的子公司在批发市场经营中类似于商业公司，相互竞争，使农协在市场中充满活力。在批发市场中，农协与别的公司除了到合同五年期满不用更换以外，没有其他的区别。

　　在可乐洞市场，农协“青果的交易量500吨/天，其中水果占300吨/天，其他是蔬菜。”“五个公司是民间的，他们的销售量差不多有3000吨，他们的菜也是从农协进货，相当于二道贩子。地方农协是看谁给的价格高，就把菜卖给谁。”“农协站在生产者和购买者中间，是中介的角色。购买者和生产者都是指定的，不是什么人都可以来买和卖。农协做青果拍卖为生产者和购买者服务。” 农协与其他公司竞争，一是保持进场购买者的稳定，“对购买者不收任何费用，保持在200家左右。目前也没有加新的购买者进来，因为没有场地了。”二是迟收货款，“给第一购买者一个月的时间，但是需要担保一些东西，比如房子什么的。”三是帮助进场购买者，“让第二购买者到第一购买者那里去买东西，给第一购买者介绍一些超市、市场，让第一购买者把东西都卖掉。”四是给购买者奖金，“累计一个月的购货总额，超过一定的标准有奖金。”农协的工作人员明白，只有服务得更好，人们才会到农协这里购货。 

　　农产品批发市场采取拍卖方式，通过购买者竞争定价，对全国农产品价格起到定位作用。

　　“批发业务最重要的是定合理的价格，不让两边吃亏。现在是电子拍卖，从1985年开始设立时就是拍卖，只是中间经过了不断的演进。”“韩国定价格90%是用拍卖的方式，而日本只有10%以拍卖定价。”农产品进场后，农协工作人员“只是看一下单子，对一下物量对不对，然后给买家(参加拍卖的公司)看样品，根据这个样品拍卖。”“这里是下午6点开始拍卖，先是蔬菜，每个品种都有固定的时间，一直到凌晨2点是水果。如果一个时间拍卖很多种的话，那很多商人就买不到东西，所以就分时间段拍卖。”“每天的定价标准都在变，因为都是按拍卖的形式，所以价格有所波动。”其他32个农产品批发市场“都是跟这一样，以这里为基准来定价格。这里决定了整个韩国的蔬菜价格。现在有很多机关、大型超市，不通过农协，直接到生产地购物，但是各地也按这里的标准价来买卖。” 

　　虽然农协批发市场经营与商业公司相似，但经营目标不同，与生产者之间不是单纯的市场交易，而是代表农民进入流通。可乐洞批发市场“是中央会的分社，地方农协的顾客，中央负责协调。每件货品上都有标明各种信息的单子，包装上也印有标准，这样可以区分不同的基层农协和每个供货的农民。青果生产者已经细化到每个农户了。”“生产者的东西拿到农协，农协给他拍卖，货款在当天就可以汇给他。”“六家公司可以赚到很多钱。国家法定做拍卖的公司要有500万美金的资本金，一年就可以赚回来。”但农协不同，对卖者即生产者的收费，规定“不能超过拍卖价格的7%，农协只收4%，”其中有0.53%要缴给政府作为市场使用费。最重要的是，农协按收益情况，对生产者按交易量进行利润返还，体现合作社性质。“其他公司只给第一购买者奖金，农协还两头给奖，会给农民生产者一些奖金，因为农民的收入是比较低的。2011年的收入是1500万美金，只剩下了130万美金的利润，一大部分是给生产者发奖金了。整个4亿美金的交易额，我们给农民的奖金是1.5%。1500万美金中，给农民的奖金占30%-40%。奖金按月算，通过农协账户，由农协分给生产者。” 

　　政府采取多种形式支持农协建设流通设施。大型超市这类流通设施，一半以上的资金由国库支持。对不同的机构，政府支持的力度不同。“一种是良才的形式，中央会办的；另一个是地方政府办的，由地方政府100%投资，农协经营。两种性质。”“批发市场是政府出资，有政府的管理机构。良才大型超市和批发市场结合在一起，国家投资占70%，农协占30%。地方政府100%投资的，让农协负责经营，以后给予地方政府手续费。地方政府不需要农协出很多的钱，担很大的风险。”

　　政府采取多种税、费政策，支持农协的销售。“延川郡产的大米，销售的时候，物流方面的费用，有支持。泡菜销售时，快递、物流设施改善费用，有支持。包装改善的设备，有支持。组合员财产税，减少；农特税，减少；地契税，减少；教育税，减少。农协的超市，如果符合农协根本的工作，是百分之百免税；如果符合一部分，百分之五十的免税。农协制造企业百分之百免税。超市内农产品销售，按面积算，农产品场地有百分之五十的免税，但是农产品之外的，要交一般税。是什么产品，按超市面积的比例算。我们的农产品销售设施，百分之百由政府支持。可以做一般产品，没关系，但要交税。”

　　农协如何处理流通服务目标与市场竞争的关系，是一个十分尖锐的问题，基层农协更是如此。全谷农协的常任理事宋先生谈到：“经济事业亏损，主要原因是，市场竞争上，我们不能跟一般的商人竞争。(1)一般的商人忽视法律，可以赚钱，什么都做；但农协职员不能违法，如果违法，处罚很严厉的。(2)农协现在的以金融事业为主的体制，我们轮流换岗位工作，很难养成专家。比如我三年做肥料业务，再去做信用；做贷款三年，再去农药。现在金融部门事故很多，出问题，所以我们不得不轮流。这样很难养成专家。(3)全部农协部门的人认为，经济事业是服务农民的事业，不是挣钱的事业，所以他不讲竞争力，想金融挣钱，通过经济事业给花出去。(4)工资上有问题。现在我们超市的销售员跟银行员是一样的，而全国银行员的工资水平一般较高。一般商店的员工工资相当银行员的60%、70%，但我们超市的销售员，以及供应农药、肥料的销售员，他们的工资百分之百等于银行员的工资。”

　　在市场竞争环境下，农协仍然坚持服务至上的目标。例如在农资供应方面，“现在组合员来到农协要资料、农药，我们的职员是直接把农药送到组合员家。如果组合员有困难，提供无利息贷款，10个月以上，组合员无利息负担。”泡菜工厂更能说明这个问题。“韩国有很多的民间泡菜工厂，大企业也运营泡菜工厂，个人的泡菜工厂的总数是800个，最大的个人的泡菜工厂销售额是1千亿韩元，小规模的是几亿到几十亿元。最近从中国进口的泡菜越来越多，他们的材料费用很低。韩国泡菜价格浮动的很大，贵的时候是，进口原料价格相当国内原料的五分之一；便宜的时候二分之一。但是贵的时候，进口量也是激增的。今天的价格，中国辣椒是韩国辣椒价格的七分之一。农协经营泡菜工厂最大负担就是，100%购买国内产的原料。农协不准许使用外国产的白菜的，必须购买农民组合员的原料，加工后再销售。农民组合员的要求很高，所有农协的产品销售的比市场价格要高。民间的泡菜工厂的原材料是跟中国进口的原材料混在一起的，所以成本比较低。所以农协的泡菜很难竞争过民间的泡菜工厂。”

　　四、韩国的基层农协

　　韩国的基层农协被称之为综合农协始于1969年基层里洞(行政村)组合向邑面(乡镇)组合的合并时期。当时里洞组合的业务是肥料专营，农协中央会受政府委托以农协的体系销售肥料，同时给少量的手续费。这时的基层农协是没有工资的行政化组织，也没有合作金融业务，组合长在发放肥料中常发生损失、坏账等问题，中央会也无法控制。自1969年始，农协中央会开始改革，一方面以邑面为单位合并里洞农协，为使其维持生存，增加多项政府委托业务，委托代理的手续费成为这时期基层农协经费的主要来源。另一方面，支持基层农协开发新业务，建立农协超市、加工厂等，并建立信用部，引进合作金融业务，基层农协由此有了可持续的经营和盈利基础，事业发展逐渐稳定。

　　自1961年始，基层农协的组合长都由中央会直接任命，实际上是由执政党派出的党员干部。对于经营不善的基层农协，中央会还要直接派出经营开拓员担任常任理事、专务理事或者骨干职员，以加强基层农协的经营管理能力。可见，韩国农协的基层组织时自上而下建设而成的。

　　此次考察我们走访了龙仁和全谷两个基层农协。

　　龙仁农协的赵奎元组合长和农协的总务长接待了我们。龙仁农协地处龙仁市内，是龙仁市10个基层农协之一。现在的龙仁由两个基层农协合并而成，组合员3700人，占辖区内农业人口的90%以上，准组合员32000人，农协总资产5700亿韩币(约合42亿人民币)。金融事业占70%以上份额。农协银行设立了7个营业网点，存款额4700亿韩币，贷款额3500亿韩币，年平均利润为50亿韩币。金融事业之外是经济和教育事业，建立了1个农机械中心，3个连锁超市年销售额为300亿韩币。

　　在组织管理方面，龙仁农协全体组合员选举产生124名代议员组成代议会，代议会选举产生15名理事和两名监事，组合长由代议会选举产生。理事中有1名是常任理事，主管金融事业，他是由理事会组成人事推荐小组，通过推荐和经代议会通过后聘任的。监事中，1人常任，1名非常任。1年召开两次会议。组合长就是理事长，常任理事是总干事。组合长、常任理事、常任监事都是授薪职务。荣仁农协共172个职员，其中70%是从事金融事业。 

　　另按照一个里洞成立一个营农会的方式，龙仁农协成立了170个营农会作为农协事业推广的载体，每个营农会设会长一名。 

　　由于龙仁农协处于城市地域，金融事业盈利较大，组合员能够获得政府和农协给予的多重福利。政府通过农协给予组合员的福利包括农业技术方面的营农指导资金、农业生产和农技械购买的长期低息贷款、免50%的汽油价、以及农产品流通、加工设施的支持等。而农协金融事业50%的利润要根据交易额和股份结构返还给组合员。此外，农协设立了会员子女奖学金及农民教育培训专项经费。由于事业经营得好，加上政府的支持，龙仁农协区域农民的福利和收入都比市民要好。

　　全谷农协属乡村农协，成立于1971年，1997年由三个基层农协合并而成现在的全谷农协。覆盖区域为1个邑(人口3万以上乡镇)，3个面(人口3万以下乡镇)。

　　据全谷农协总务长全昌浩介绍，全谷农协有2294名组合员，农协下设营农会45个，妇女会45个，作目班22个。营农会与作目班的区别在于营农会是区域范围的推广组织，作目班是共同生产、共同销售的农业组织。营农会的大部分会员都会参加作目班。

　　全谷农协理事会有8名理事、1名常任理事和1名涉外理事，监事会有两名监事。职员总数为104人。

　　全谷农协的总资产为2470亿韩币，包括流动资产和固定资产，17%固定资产，其余大部分是金融资产，1500亿是贷款，400亿是中央会的合作金融存款。全谷农协有银行营业网点4个，超市1个，泡菜工厂1个。

　　2010年，全谷农协的肥料、农药共济事业的销售额为40亿韩币，超市销售额为100亿韩币，农畜产品销售额95亿韩币，大米销售额22亿韩币，银行贷款余额是1550亿韩币。2010年金融事业利润是32亿韩币，但是在2009年，经济事业和共济事业各出现了10亿的赤字，所以减去20亿赤字，2010年的纯利润是12亿韩币。农协支出方面，返还给组合员3500万韩币(龙仁农协是20亿)，营农指导费支出5.31亿，生活指导费支出6千万，农民的教育培训经费2900万，农民日报及各小组的普及宣传费3600万，用于奖学金、老人福利等支出1.4亿。共计支出8.67亿韩币。

　　全谷农协历史悠久，其发展历程见证了韩国农协发展演进的道路。据全谷农协常任理事宋先生介绍， 1975年他被聘为农协职员。在全谷农协合并成立前，中央会下辖有延川郡农协，基层管辖有70多个里洞组合， 组合长由选举产生，主要作用只是肥料供给，延川郡不给组合长发工资，也不能管理里洞组合，导致在肥料供应过程中出现各种经济问题。中央会认识到这些问题，为了促进基层农协的规模化，1971年合并里洞组合成立了全谷综合农协，所谓综合农协就是不仅做肥料销售，还做合作金融、共同运销、共同加工和组合员教育培训与福利。

　　当时组合长虽由中央会任命，实际上是派执政党党员担任，常任理事则由老职员担任，对于经营不善的农协，中央会派开拓员帮助经营管理，工资由中央会出。在1971年至1974年期间，全谷农协主要以肥料销售，代理政府委托的业务而获得手续费维持经营，事业不稳定，1975年开始中央会帮助开发了合作金融事业，人员工资、资产、培训、设备设施全部由中央会提供，农协开始有了盈利，事业发展稳定下来，1976年开始公开考试选拔农协职员，考上后必须到中央会培训一个月才能从事农协事业。而在组合长的产生机制上也在不断改革，1982年开始可由基层农协的代议会选举两个候补人，再由中央会任命其中一人，1988年后基层农协的组合长全部由组合员选举产生。

　　据宋理事介绍，在政府的支持政策上，七十年代的政策是帮助基层农协自立、自助，往后是积极的支持基础设施和农产品流通设施的建设，以及政府的各种补贴和优惠政策。例如，全谷农协大楼投资130亿韩币建设，政府支持了20亿，大米干燥仓库政府也给了8亿韩币的支持，农产品的流通设施、物流设施、包装设施等政府都给予了不同程度的支持。现在延川郡政府还建议，如果全谷农协能开发旅游观光业，政府可给予20亿韩币的支持。在优惠政策上，政府通过农协减免组合员的财产税、农特税、地契税、教育税、石油税等税种，对于农协建立的超市，也根据农产品占超市面积的比例给予相应的免税额度。

　　对于全谷农协2009年经济事业和供应事业各出现的10亿韩币赤字，农协职员与组合员的关系，以及农协中央会的改革，宋理事都谈了自己的看法。他特别提出农协盈亏的动力机制问题，“由组合员选举组合长，组合长总是想再当选，因此他们最关心的不是农协的盈亏，而是能不能连任。所以，在选举制度下，基层农协的经营会有很大的问题。”

　　当我们问及农协的受薪常任理事是否依法担负农协的经营责任，与组合长的责任有何关系时，该常任理事答道，自2009年起，新的农协法已经有了两条杠杠。一是总资产达到1500亿韩币的基层农协必须聘用专职专业的专务理事做经营业务，组合长是常任受薪职位；二是基层农协总资产达到2500亿韩币以上，必须聘用专职专业的常任理事，而且由常任理事对经营事业负全责，组合长属于非常任不受薪职位。但是截至2011年，全谷农协的资产为2470亿韩币，所以还没有达到法律规定的杠杠，那么他这个常任理事并不能对经营事业负全责。

　　如何解决基层农协的经营机制问题，宋理事提出“专家的养成很重要。还要教育组合员和农协职员，认识实际状况，否则继续下去，农协不能持续。”

　　目前，全谷农协历年的经营利润积累了210亿资产，其中组合员的股金为47亿，占23%左右，以往的组合员股金比例为10%，现在提升的速度很快，这是因为全谷农协给组合员的分红利息较高，例如去年为5.6%，高于银行存款利息3.8%快2个百分点，农民就增加股份。虽然全谷农协给予组合员的分红利息并没有高于农协法的规定，即银行一年期存款利息基础上加2%以内，并限制一位组合员的入股资金最多不能超过1亿韩币。但是给组合员的高利分红还是给农协的经营带来了很大压力，也造成了职员与组合员的矛盾。组合员认为我是农协的主人，要高分红，但是你的资产仅仅是2470亿元中的47亿元，还认为职员工资高，要求理事会调整。职员认为给组合员高利是干预农协的经营，导致经营负担过重。“组合员出资入股是需要的，这是为了自立和自治，但是出资会让组合员和职员产生矛盾。所以需要限制出资额和分红利息。” 宋理事如是说。

　　谈及当前中央会的改革举措，他提出中央会将盈利最大的农协银行分离出去，给基层农协造成了很大压力。目前农协银行在全国有1700多个营业网点，而基层农协有4000多个营业网点，以前农协银行由中央会直属，而中央会会长是由基层农协组合长选举产生，中央会必须要照顾基层农协的利益，例如规定农协银行在基层的营业网点必须离基层农协信用部500米以上，双方是合作关系，避免竞争。但农协银行分离出去后，成为完全独立的商业银行，不再受中央会的辖制。这样势必只关注赢利而不顾及基层农协的利益，双方形成竞争关系，这会导致基层农协利益受损和经营压力加剧。

　　今后基层农协如何发展呢？随着农村老龄化加剧，从事农业的人口减少，政府也鼓励优胜劣汰。宋理事说，基层农协因为经营压力重，出现不断合并和扩张的现象，这并非好兆头。还有一些大户中脱离农协自立专业组合，自行开辟流通销售和营销渠道，也同样获得了政府的支持。不过，目前来看能成功的很少。因为农协有健全的经营管理网络，这些大户自己开拓渠道比通过农协营销的成本更大，效率更低。

　　在此次韩国农协考察中，考察团对于韩国在20世纪70年代开展的新村运动尤为关注。在国内所有对新村运动的介绍中，几乎都强调政府的主导和政府的作用，而少有提及新村运动与农协的关系。带着这个问题我们访问了韩国的权威人士。在对韩国农协经济研究所所长李秀华的访问中了解到，李所长自1977年起曾担任过政府事务官、农政计划官员、山林厅次长，2008年担任政府农村振兴厅长。亲身经历并直接参与了新村运动的发展。他认为，韩国的新村运动是由行政机构、农协、农业指导所三驾马车共同推进的。行政机构负责预算支持和成果评价，农业振兴厅设在基层的农业指导所负责技术开发，农协的角色是组织农民共同生产销售，开发基础设施，实际上整个运动是通过基层农协开展和传播的，当年的青年部、妇女部的骨干都是农协选拔和培训的组合员。农民组合员还通过相互担保贷款，共同运销、健康教育等互助合作活动增强了合作意识。在访问全谷农协时，宋理事也认为当年新村运动的目标与基层农协的目标是一样的，农协发挥了重大的作用。正因为有农协这个强大的农村基层组织在具体工作方面负责，又有政府的资金支持与职能部门的共同合作，新村运动才能获得显著的成效。

　　五、韩国农协对中国三农事业的启示

　　通过考察我们认为，朝鲜战争之后设立的韩国农协，借鉴并创造性地发挥了日本、台湾设置统一、独立的农协体系的经验。与日台农协的经验相近的是，韩国的基层农协也是综合农协，将合作金融、共同运销和教育、福利等事业整合为一体；而在上层，大规模地做合作金融之外的商业金融和全国统一的农产品流通体系，韩国则与日台经验有明显区别。换言之，韩国农协中央会的实力、地位远大于日台农协的中央层，才有农协的高层强势地向基层输送资金、设施乃至组织和人才资源的可能。

　　韩国农协之所以形成与日台不同的高层强势，源自20世纪60年代至90年代将近四十年的国家主导。60年代的韩国，民贫国穷，农协的战略作用在于开发农村基础设施、解决粮食生产问题，90年代后加入WTO，农协要与国外农产品竞争，生产高质量附加值的农产品以保障国家安全和人民生活质量。这两项都是国家战略需要，所以，韩国以国家立法，透过政府直接解决农协的资金和规模化经营的各种需要。

　　我国提出三农是重中之重的战略思想，颁发实施专业合作社法已近10年，迄今为止，尽管国家投入三农的资金已达万亿人民币，但是未能挽回颓势、走出危机，反而新问题层出不穷，尤其基层的乡村治理困难多多，干群矛盾突出，几近悬崖边缘。在党的十八大将要召开之际，我们需要认真反省以往的思路和政策，重新进行三农事业的战略性设计。

　　第一， 将农协设为公法社团是国家战略的需要。

　　在中国，三农事业事关国家粮食安全、生态安全、土地安全，是所有重要的国家资源的来源和基础，可称之为国家安全战略的底盘。而这个战略底盘的建设与维护绝非三年五载、十年八年，而是国家千秋万代生存下去和与时俱进的必须，因此实属永久性的建设。而农民作为三农事业的生产者和守护者，相当于是国家战略棋局中具有动能和势能的活棋子。

　　若没有一个完整、系统、科学、统一的事关三农的国家战略思路和方案，没有一个能够将国家的战略意图与农民的个体需求以及广大消费者需求联系起来的统一的组织系统，怎能有效地实现国家的安全战略？

　　韩国以及日台均以立法设立一元化的综合农协体系即公法社团作为承载三农战略的组织化平台，而且都成功地经历了从农业社会转型工业社会再转型信息社会的两次大转型，这样的经验不能不引起我们的深重思考。

　　我国在提出三农是重中之重之后，国家不可谓不重视，资源投入不可谓不大，之所以三农事业仍久推不动，甚至越推越出现歧路，原因有三：一是中央政府无法协调各个涉农部门的利益，无力贯彻国家的意图，三农战略被割裂，分门别类下发的政策各行其是甚至互相抵触；二是地方政府仅从经济增长和社会维稳两个极端的角度对待农民和农民组织，没有战略思维和政策措施养成农民的自主性和合作意识；三是三农资金由各级政府、政府部门直至村支两委统一派发执行，绝对权力必然导致腐败，且资金量越大腐败越趋于严重。

　　现在看来，我国的三农事业要走出困境，不重新进行顶层设计是没有希望的。

　　而这个顶层设计的基本方向，就是设立特别法，建立统一的综合农协公法社团。

　　第二， 设立公法社团的农协有利于处理好政府、市场和农民三者关系。

　　从韩国农协看，这个公法社团本身兼有三种性质，既是直接代表农民利益的的自主性社团，又是受国家委托，协助政府实施三农公共服务的经济、社会机构，还是驰骋于国内外市场兼具金融、流通、加工的巨型企业，应属横跨政府、市场、社会三大部门的跨界机构。

　　这种机构能够依托国家政策、政策支持和农民信任建立强大的公共资产，在资源禀赋、资源配置、组织制度、人事调配、运营机制等诸方面集政府、企业、非营利组织各界之长，因而具有一般企业和社团都不可能的市场竞争力。加之这样的公法社团是一个统一的独立体，既能贯彻国家意图又能有自己的独立意志，所以确实有利于处理好政府、市场和农民三者间的关系。

　　从经济学角度看，设立农协这个公法社团属于发展经济学中的结构主义观点，即经济结构外生决定，强调市场失灵，政府在改变经济结构、主导产业结构升级、促进经济发展中具有重要作用。当然实施这套主张的前提是必须有一个强有力的政府，而这在发展中国家普遍不存在，因此失败者居多，日韩台的成功乃至中国改革开放的成功确实应归功于政府的强有力。而上世纪70年代以后，发展经济学转而以华盛顿共识为主流，强调政府失灵，片面侧重市场的作用，并且忽视了对结构及其变迁问题的研究。我国受这种思潮的影响甚巨。

　　当下的中国，需要超越各种主义，并不追随任何一种国际共识，而重在发挥政府和市场的协同作用。政策与制度安排必须兼顾现实和长远，必须考虑受到我国当下经济体要素禀赋结构及其市场力量所内生决定的发展水平的特征，特别是经济发展水平总是一条从低收入农业经济一直到高收入工业化经济的连续频谱，而要推动其中的结构性变化较快地发生，那么，设立公法社团的农协应该是一个可以着重考虑的选择。

　　韩国经验证明，以立法推动一元化的综合农协组织的体制建设，有益于通过农协系统将政府投资的所有农村基础设施和农产品流通设施形成由农协管理和运营的公共资产，这比起我国目前多少万亿投给农村的公共投资要么化公为私成了私人资产，要么成为无人管辖的无主的公共资产而日渐贬值不知要高明多少倍。

　　第三， 若设立公法社团的农协须以遏制腐败、大力推动基层的民主养成为条件。

　　公法社团不同于一般非营利组织依照社团法建立的社团，它是具有国家立法授予的公权力的机构，而一般非营利组织无论基金会还是慈善会，按照国际通行的公法私法划定规范，都属于私法社团。公法社团的工作人员虽然不是公务员，但是要同公务员一样，事事均受到公法的裁量。因此，如若不能推动来自基层自下而上的民主环境的养成，不能遏制公权腐败，就会产生比政府腐败更糟糕的另一个公法社团的公权力腐败。

　　从韩国农协50年建设的经验中可以体会到，强势政府立法推进综合农协，建制度、建组织，给资源、给政策、给投资、给人力，均要以政府和农协系统的清正廉洁为前提。同时，通过农协加强对农民的教育和培训，让农民认识到组织综合农协的必要性，产生自主、自立、自治的动力，也是非常重要的。这种教育和培训不能讲空话，而是要像韩国农协做新村运动那样，将教育贯彻到农民组合员相互担保贷款，共同还款、共同运销以及社区教育等等各种活动中去。民主的意识和氛围就是在农民之间互相认识、互相鼓励、互相教育、互相监督的过程中养成的。

　　农民的自主、自治意识和基层民主的养成需要有一个相当长的时间，韩国对于农协从开始的直接统治方式到后来的放开治理，经历了大约40年，这是拜韩国的社会环境和经济结构发展水平所赐。如若我国要做这样的公法社团，采取怎样的方式还需要深入研究。即便在开始时采用政府主导方式，即由政府把各类涉农资源、农协组织框架和基本制度都链接起来，那也无需经过40年才放开治理。而最重要的是，尽管政府主导可能是一个比较快速的路径，不过，如果政府自己都做不到保持廉洁，再进入农协的支持可能更加肆无忌惮，那么对农民而言不啻于雪上加霜。

　　总之，共产党若不能有效地整治自己体系内的腐败，是不敢做也不能做农协的。对于这一点必须要有足够的清醒的认识。

　　可见，设立公法社团的农协，关键不在基层，而在上层。在于党中央和国务院能否真正下决心整肃腐败、励精图治。

　　第四，建议将设立公法社团的农协纳入国家综合改革配套试点。

　　尽管设立公法社团的农协需要很多条件，不仅我国国情与韩国和日台有显著差别，而且还有时代和经济结构经济水平的差别。不过，韩国和日台的小农户组织综合农协的经验的确比欧美大农户组织专业农协的经验更适合中国。

　　韩国农协经济研究所的研究员告诉我们，做综合农协的基础条件是农民具有同质性，实现了土地改革，没有地主和农民的阶级制度。其次是小农户众多，难以形成单一农产品的大面积农场化经营。就这两点而言，中国和日韩台相近，而合欧美国家相距甚远，中国做综合农协具备基础条件。

　　当谈到如果中国建立农协，应该走什么方向时，韩国同行提出，时代不同了，韩国农协由政府主导了40年，中国不可能由政府这样主导，可以尝试更民主的协同组合形式，来解决规模化和农业资金的问题。当我们谈及目前中国农村中农民大户与小户之间的收入和财产差距日益扩大，而政府依靠专业合作社组织却一筹莫展时，韩国同行说这正是综合农协成立的理由和机会。现在中国的情况，更适于做综合农协，如果大家都有足够的资金和收入，比较公平，就没有多大必要组织农协了。正是由于弱者、没有实力的中小农民无力与大户抗争，才需要综合农协来组织中小户共同行动。

　　韩国同行还告知，在上个世纪五、六十年代，准备设立韩国农协时曾有三点重要争论：一是靠农民自愿由下而上地组织，还是由政府主导自上而下；二是利用原有农民组合，还是成立新的组织？三是设立专业的农业协会组织体系，还是多业的综合农协组织体系。争议的结果，是全部采取了后者的策略。当时，农林部和财政部在农业合作组织的信用业务问题上也存在分歧。最后是将农业银行并入农协中央会，从中央到基层，设立综合农协信用体系且兼做农村县乡政府的金库业务。

　　韩国的这些经验说明，我国若真的要按照公法社团的模式设立综合农协体系，一定会有一场大争论，尤其若是立法将原始资产本属于农民的农村信用社和供销社系统连资产带人统统归入新设置的中国农协，一定会刮起狂飙巨浪。显然这绝非一蹴而就，而是需要相对长期、艰苦的工作，甚至需要一场思想政治革命开道。

　　尽管很快实现这样的改革与创新是不现实的，不过再拖下去，迟迟不启动改革思路、改革试点，或者速度过慢都会导致已经存在的严重问题继续恶化，甚至失去改革的良好时机。目前，民众的忍耐度已经接近极限，不仅群体事件不断爆发，民粹主义思想和行为不断上升也是佐证。

　　在改革的试点推进工作中通常有两种做法：一种方式是摸着石头过河，通过做试点探索积累经验，再以点带面进行推广；另一种方式，是先做顶层设计，而后牵动全身并形成系统的改革工程。

　　日韩台的农协设立都属于后一种做法，而我国1978年自小岗村开始发动的农村改革属于前一种。

　　采用第一种方法，存在两个问题：一是谁来支付改革所需要的代价和成本，当支付者不是政府而是社会的某些机构甚至个人的时候，一旦现有条件不许可而无法支付时，改革就只能放慢进程甚至不得不放弃。二是当取得一定经验，能否及时获得政府的支持并将其扩展。如果做不到，由于局部改革往往牵涉重大制度的调整，涉及观念和利益冲突，也会由于得不到制度和政策变革的支持而导致试点难以成功。中国社科院社会政策研究中心和北京农禾之家咨询中心在湖北建始县接力进行的“河水坪地区新农村综合发展与乡村治理试点”，就同时遇到了第一种试点方式的两类问题。这个试点是2007年中调研，2008年启动的，曾经有过不错的成绩，但是目前的进展缓慢甚至有倒退的现象。 

　　在考察了韩国农协之后，我们认为，中国三农事业的改革应该是顶层设计、重大决策与基层的试点和探索相结合。所以，尽快启动顶层设计的战略研究，同时争取在两、三年内将设立公法社团的农协列入国家层面的综合改革配套试点，可能是一条可行且必走的道路。

　　新浪博客原文链接：韩国农协2012考察报告