银监会调查组认定农发行榆树支行3.7亿元粮贷资金“脱轨”案中榆树市收储公司和粮食局有责任，但认为吉农发行现有处罚较轻 3.7亿元资金一般可以收储37万吨粮食，按照1个车皮装50吨粮食计算，这37万吨粮食至少需要7000个车皮才能拉走。
榆树市粮食局为了不归还农发行贷款，利用黑林子、怀家、四合、青山、玉米、大榆、大坡、万寿、红兴、新庄等十几家粮库，以“轮库”的名义，从粮库里卖出粮食却没有向农发行报告，结算现金也并没有存入农发行基本账户，而是转存到其他商业银行。累计涉及资金达3.7亿元。
“多个粮库相互配合的话，单一查一个库就很难发现问题。”制图/丁华勇
本报记者 高泽阳 北京、吉林报道
8月22日，记者从中国农业发展银行吉林省分行（以下简称吉农发行）获悉，银监会对农发行榆树支行3.7亿元粮贷资金“脱轨”案有了调查结论。
银监会下发给中国农业发展银行的《关于中国农业发展银行信贷资金安全问题风险提示的通知》中对此案有如下认定：2002年到2004年5月间，榆树市收储公司和粮食局采取以现金统一结算所属粮食销售活货款和向所属粮库分摊费用等方式，共截留资金37084万元。以上3.7亿以个人名义存入储蓄所，用于粮食企业和粮食主管部门的各种费用开支。
“但农发行很快会实施问责制的。”同日，吉农发行一负责人对记者表示：“我觉得最近行里的气氛有点紧张。”
3.7亿元粮贷资金“脱轨”
吉农发行一位人士粗略估算，3.7亿元资金一般可以收储37万吨粮食，按照1个车皮装50吨粮食计算，这37万吨粮食至少需要7000个车皮才能拉走。他笑言：“7000个车皮的粮食，从榆树都能排到山海关了。”
吉林省榆树市是全国著名农业大市（县），素以“松辽平原第一仓”而蜚声海内外，粮食总产量和商品量连年名列前茅，粮食总产达到46.5亿公斤，居全国县（市）之首，被国家评为全国粮食生产标兵市。
“如果说吉林省是国家的最大的粮库，那榆树就是粮库中最大的那个囤子。”榆树市粮食系统一位人士自豪地说。
就在这座“大粮囤”内，农发行一笔本应“封闭运行”的粮食收购专项资金却意外“脱轨”了。
记者掌握的一份吉林省人民政府办公厅的文件显示，自2002年至2004年5月，榆树市粮食系统为规避农发行监管，销粮不做出库处理，收取现金账外存放，公款私存，累计形成账外资金3.7亿元。
按照农发行政策，对粮食购销贷款管理原则是“钱随粮走，购贷销还、库贷挂钩、封闭运行”。
“简而言之，应该在收粮时放出一笔贷款见到一批粮食，然后看住粮食；在卖粮时，卖出一批粮食，收回一笔钱，回笼贷款。粮库的库存数和粮食贷款始终挂钩，粮食企业所有的业务都应该在农发行的基本账户上体现。”吉农发行一位干部说，“看好粮是收回贷款的基本条件。”
在农发行的相关文件中要求，粮食局和农发行要定期检查粮食库存。信贷员要按仓单逐一核实库存；粮食出库必须提前向粮食局和开户行报告，接收农发行全程监管。
知情人告诉记者，当时，榆树市粮食局为了不归还农发行贷款，利用黑林子、怀家、四合、青山、玉米、大榆、大坡、万寿、红兴、新庄等十几家粮库，以“轮库”的名义，从粮库里卖出粮食却没有向农发行报告，结算现金也并没有存入农发行基本账户，而是转存到其他商业银行。累计涉及资金达3.7亿元。
所谓“轮库”，是为了避免粮食长期囤积变成陈化粮掉价，对于即将到保质期的粮食，粮库可以向农发行申请现金，购买新粮食然后卖出相应的旧粮食，或是卖出旧粮食买回等量的新粮食。这个过程中，资金流动必须在企业的农发行基本账户上———体现。由于轮库有“轮出”和“轮进”之分，其间允许有四个月的空当。有些粮库便有时间差的可乘之机。
知情人透露，这些参与作案的粮库从库里拉出粮食后，将一部分正常轮库，把其中另一部分卖掉，再以粮食在途中周转为由蒙蔽检查。“多个粮库相互配合的话，单一查一个库就很难发现问题。”这位人士说。
吉林省审计厅调查报告显示，榆树市粮食局用这种手段蒙混了两年。
按照榆树市支行的上级行、吉农发行省行营业部循检规定，这3.7亿账外资金在2年时间内，至少经历了2次跨年度收购检查，8次信贷员例行检查，8次支行串片检查或抽查，8次计划信贷管理情况汇报会，4次经营情况分析会，24次质量考核。
文件显示，这笔资金一直没有被农发行方面发现，而是由“2004年8月，（吉林）省审计厅对吉林省粮食集团收储公司进行审计时发现”。
吉林省审计厅另外查明，这些资金均以榆树市粮食局财会科科长汪德水、出纳员娄艳艳个人名义，在长春市商业银行，榆树市工行、农行、建行、中行存放，共有现金存折290个。其中数额最大的存折为1460万元，数额最小的为5700元。
“按照《现金管理办法》，超过2000元人民币就需要以转账形式支付，这么多钱，这么多存折折腾了两年没有人知道才奇怪。”上述吉农发行人士直言其中“荒唐”。
“农发行没有责任”？
除了银监会对此案的认定，在记者掌握的一份吉林省检察厅递交给省政府的《关于榆树市粮食系统销粮资金管理使用问题的调查报告》中，建议追究榆树市粮食系统和政府有关负责人责任外，“榆树市农发行对销量资金监管不力问题，建议长春市农发行（吉农发行营业部）追究有关责任人员责任。“
8月22日，吉农发行榆树市支行行长王守礼在电话中坚持称：“农发行没有责任，不需要处理人员。”
对于此案，一直担任榆树市支行主管信贷的副行长于迎新说：“你往总行打电话吧，这件事我不清楚。”
吉农发行主管计划信贷的副行长林德昌，介绍此事的处理结果是，扣发农发行榆树市支行所有员工全年奖金。
吉农发行监察室一位办公人员透露，吉农发行党委曾讨论过一个处理方案，但不知何故一直未能完全执行，目前仅做出了经济处罚。
据吉农发行内部人士透露，榆树市支行的上级行吉农发行省行营业部一直反应平静。该营业部总经理后来不再担任营业部总经理，但继续担任省行主管计划信贷副行长职务。营业部时任主管信贷的副总经理后调任农发行吉林市分行行长职务。时任榆树市支行信贷科科长目前仍在原职。
对于责任的追究，农发行榆树市支行一位负责人委婉地说：“我们已经做到位了，至于是谁的责任、怎么定性是上级的问题。”
农发行总行于2003年11月下发的《关于做好当前粮油信贷工作的意见》中也要求：“凡因违规操作或继续隐瞒不报而再次出现银企粮食库存账实不符问题，在严厉追究当事人行长和有关人员责任的同时，还要追究上一级行领导和有关人员的责任。”
早在2002年8月，吉农发行下发的《关于开展信贷综合治理工作的意见》中对此规定：对企业长期存在的严重问题不能及时发现或发现后既不处理也不报告的，省行首先追究二级分行党委书记、行的责任，追究主管信贷工作的副行长的责任。追究信贷营业部门的责任。
农发行首提“问责制”
吉农发行一位配合调查的人士透露，银监会调查组认为处罚较轻。
在银监会的处理意见中如下表述：“更为严重的是，就在有关部门已对榆树市上述问题做出处理后，吉林省榆树、九台、德惠、扶余、乾安等五个县（市）部分粮食企业依然在2005年春节前后，违规销售老库存粮食，共销售粮食20.1万吨，货款2.11亿元。”
对此，银监会指出，上述问题在统一地区连续出现，既反映地方政府不规范行为，也暴露了你行防范风险意识不到位，信贷管理不力，内控和风险管理机制存在缺陷等问题。
日前，农发行总行也向吉农发行派出了一支调查组。一位接近调查组的人士也表示：“调查组的人言谈中也流露出处罚太轻的看法”。
公开资料显示，目前农发行在全国有省、地、县机构2000多个，员工近6万名。在政策性银行里，中国农业发展银行的不良贷款率是最高的。截至2003年末，农发行各项贷款余额为6902亿元，按五级分类统计，不良贷款总额为3111亿元。
国务院发展研究中心金融研究所高伟撰文指出，截至2004年6月底，人民银行对农发行再贷款6500亿元，已形成挂账，贷款本息很难收回。
记者辗转获得的农发行2005年7月6日下发的一份文件中显示，截至今年5月底，全行不良贷款余额和分配比例分别比去年初增加6.19亿元和0.11个百分点，呈“双升”态势。
“难道政策性银行就可以不管国家的钱去哪里了？”社科院金融发展研究室主任易宪容认为，农发行的呆账坏账不能全部核销，政策性亏损与经营性亏损一定要划分清楚。
易宪容表示：“银监会从未流露出对政策性银行网开一面的意思，在建立问责制方面，政策性银行与商业性银行的地位是完全平等的。”
据了解，农发行总行已研究制定了《中国农业发展银行2005-2007年内部综合改革纲要》，其中内控机制被提到显要位置：要完善体制机制，切实加强管理，严密防控风险，不断提高效益；同时计划对现行的信贷管理制度和操作流程进行再造，建立新的贷款运行机制，以及垂直管理、具有充分独立性权威性、向法人代表负责的审计管理体制。
今年7月4日，农发行下发的《关于做好当前粮油信贷工作的意见》，提出了一个新概念———“贷款主责任人制度”。要求各级行对新发放的商业性贷款，不论是贷款审查阶段，还是在贷款调查阶段，都要明确主责任人。贷款调查主责任人和贷款审查主责任人要具有相对独立的工作职权，分别对贷款的调查和审查负主要责任。其中明确说明：“对新发商业性贷款不良贷款率高、或出现贷款违规现象的分支行，要严格追究相关人员责任。”
今年8月5日，农发行总行公布了《关于加强和完善信贷管理工作的意见》（简称《意见》），文中首次明确提及将实行问责制。
《意见》中对于建立信贷管理责任制度提出了一整套“配套措施”。要求建立责任确定、责任履行、责任考核、责任评价和责任追究的全过程的信贷责任管理制度；对贷款业务实行责任追究制度；在明确各级行、各部门、各信贷岗的贷款调查、审查、审批责任的同时，建立主责任人制度。文件强调，“明确主责任人的权利与义务，实行问责制，对于渎职、失责的，要严格追究相关的责任。”
银监会彻查农发行
《意见》的公布，被视为农发行也是政策性银行正式开始建立问责制的开端，与此同时，为问责制准备的“热身运动”也正在进行。
农发行7月4日下发的文件中表示，总行要重点加强对10个粮棉主产区省级分行的指导和督促，吉林省分行名列其中。
8月14日，在银监会下达给各地银监局的通知中也显示，下半年将在全国范围对农发行进行大检查，主要内容是贷款质量和贷款分类情况。吉林等10个省市的农发行分行将是第一批接受检查的对象。
记者采访获悉，贷款质量检查，主要是针对农发行自主发放和自担风险的贷款质量的检查，包括信贷管理。在信贷管理方面的检查具体包括贷款的合规性、贷款制度建设、贷款制度的执行和内部控制有效性等。
8月17日，调查吉农发行25亿信贷问题的农发行总行调查组（详见本报8月12日《吉农发行25亿信贷黑洞调查》）返回北京。
农发行调查组一位负责人解释，因为自己所在部门与银监会的调查重点正好对口，因此赶回来配合工作。
此人在案件处任职，在农发行内部名气很大。吉农发行一位人士介绍：“农发行几乎所有被通报的大案要案都是他一手经办的。”
荞麦事件：谁为6650万贷款负责？
“一个没有进出口权的基层粮库去内蒙古收荞麦，然后卖给日本，却可以得到非保护价粮食收购名义下的调销贷款”
“如果说挤占挪用贷款等事件有地方势力作祟的话，荞麦事件中吉林省农发行则负有直接的、主要的责任。”8月19日，中国农业发展银行（下称农发行总行）监察处的一位人士如此评述。
就在此前数日，农发行总行向吉林省分行（下称吉农发行）派出了规模史无前例的调查队伍。
“共有七八个人，分两支队伍进行调查。”上述知情人透露。
而中国农业发展银行网页上显示，中国农业发展银行总行监事会（以下简称监事会）由国务院派出，现有成员共10人，其中：正式成员6人；财政部、银监会、农发行总行派出的兼职监事3人；聘请的专业会计公司的兼职专家监事1人。
这意味着农发行监事会几乎动用全部力量彻查荞麦事件。
被“冷落”的6650万
严字二粮库位于吉林省松原市乾安县严字乡大君村，该库在大连金州开发区设有分库，曾注册为“大连吉安仓储库”。
记者辗转获得了吉农发行的一份文件（《关于乾安县严字二粮库荞麦贷款出现严重市场风险和管理风险问题的通报》）中记载，2001年9月1日，该库向农发行乾安县支行申请从乾安、内蒙古等地收购荞麦贷款，并提供了2001年8月28日与日本宝力商事株式会社签订的5.6万吨荞麦出口合同。
据吉农发行一位知情人介绍，县支行派信贷部副主任赵德禄到内蒙古等地进行了调查后，认为荞麦货源充足，质量较好，企业可赢利。
“乾安县支行也想借机收回一些不良贷款和陈欠利息。”吉农发行一位办公室人员说。
上述文件中记载，乾安县支行随后逐级向市行和省行履行了贷款报批手续后，从2001年9月13日至12月23日，共发放非保护价粮油收购贷款4笔900万元；发放调销贷款3笔，5750万元。共计6650万元。
但这笔买卖并没有想象中那么理想。
2002年12月，经省行、松原市分行和乾安县支行初步调查核对时发现，到2002年11月末，严字二粮库现有库存43073万吨、价值6891万元，库存均价1599.84元/吨，比原收购数量少18778吨、计3004万元。
“好比出了买西瓜的钱，最后买来的是粒芝麻。”吉农发行一位人士说。
文件显示荞麦一直未能出口。“一斤也没有卖出去，而且价格一跌再跌，形成了严重的市场风险和管理风险，导致贷款无法收回。”
“钱放出去后并没有引起足够的重视，根本没人管。”吉农发行一位人士透露。“省行文件要求松原市分行和乾安县支行各派一名专职信贷员或科长全程跟踪监管，全面负责贷款发放及管理工作。但是，松原市分行只是在文件上落实了一名专职人员，而事实上并没有让其去管。支行也没有指派专职信贷员去专管。”
农发行一位部门负责人透露，严字二粮库因此有了可乘之机，后来风险发生后，企业用10580吨荞麦抵顶部分借入资金，使原来用借入资金形成的货款和定金，变成了挤占农发行贷款。
吉农发行2004年12月的最终调查结果是，“荞麦事件的市场风险损失全部转嫁到了农发行。”
责任之争
对于这笔贷款的责任，吉农发行方面认为，乾安县支行发放900万元贷款后，松原市分行于9月22日向省行请示发放荞麦贷款时，没有说明已经先行发放上述两笔贷款的事实，形成贷款在前，请示批准在后，市、县行在贷款发放前，没有按照吉农发行要求执行全县企业联保，没有落实10％的贷款风险抵押金等方面的过错，因此由二者分别承担直接责任和监管责任。
“有点冤，就算市、县行有责任，也仅限于前面的900万元”。吉农发行一位不愿透露姓名的人士解释，对于非保护价粮食收购贷款，农发行各级行都有相应的授权范围，后面的5750万元，需经省行批准才可能发放。
中国农业发展银行2001年6月15日发布的《中国农业发展银行粮食调销贷款管理办法》中规定，调销贷款按贷款额度划分审批权限，具体权限划分由省级分行确定。对从非农发行系统开户企业调入粮食的，调销贷款审批权原则上要集中到二级分行以上。
吉农发行省行营业部《2003年计划信贷专业工作意见》（简称《意见》）中也规定：对非保护价贷款，“要适度从严，由省行营业部审批规模，开户行审贷会审批发放，实行转账结算。”
记者掌握的吉农发行调查文件中显示，吉农发行当时根据松原市分行的请示，于2001年9月28日，召开了贷款审批委员会会议，进行了审议后，“省行以吉农发行贷审字[2001]1号文件给予了批复，同意发放非保护价贷款。”
当地一位精通粮食进出口贸易的人士指出：“一个小粮库，仅凭一份与外商的购销合同是不可以出口粮食的，还必须有相应的出口权，并获得出口配额等。”
吉农发行的调查结果中也指出，乾安县支行对严字二粮库的购销合同审查不够，“没有到有关权威部门取得有效的荞麦出口的调查资料”。
吉农发行一位中层干部介绍，每个省都是根据省情制定自己的非保护价收购的粮食品种，只有企业开展收购这些粮食品种时，各省农发行才可以发放非保护价粮食收购贷款。而吉林省非保护价收购粮仅限于玉米、水稻等，荞麦并不在吉林省非保护价收购粮的范围之内。
对于发放粮食调销贷款的条件，前述《通知》中第四条明确规定，凡企业专门从事的粮食批发、调销业务必须持有权机关批准调购粮食的证明文件。
吉农发行一位专业人士解释，调销贷款是各省根据自己的实际需要，跨省购粮或省内购粮时，制定调销计划后，企业根据政府计划，得到政府审批，农发行才可以配合发放调销贷款。“粮食收购并非出于地方需要，而是用于出口，没有理由发放调销贷款。”这位人士说。
在吉农发行的一份文件中也指出，“不支持企业异地收购”。
“一个没有进出口权的基层粮库，去内蒙古收荞麦，然后卖给日本，却可以得到非保护价粮食收购名义下的调销贷款，真是难以理解。”吉农发行一位办公室人员评价。
“如果说市、县行不知道什么是进出口权等限制还可以，可是省行专门召开审贷会后，还批准发放就是低级错误了。”这位人士说。
相反的结果
2002年8月，吉农发行下发的《关于开展信贷综合治理工作的意见》中规定：县（市、区）支行党支部书记、行长，身居管理第一线，必须做到守土有责。要认真落实信贷管理岗位责任制，行长抓副行长、科长，科长抓信贷员。
但荞麦事件后的处理过程中却出现了另外的逻辑。
农发行乾安县支行现任行长钟士杰表示，荞麦事件中的该支行行长在业务交流期间被调入市行工作，其他行长也被调走。
据了解，案发时任农发行松原市分行信贷科科长的人员，后被调入白城市分行担任副行长。
吉农发行省行方面整个信贷管理领导班子并无调整。
而吉农发行监察室一位人员则表示，该案当地司法机关一直在处理中，省行不便介入。“要是轻了，法院再处理一遍多不好。”他补充说。
“刑不上大夫，错不追省行，这是潜规则。”吉农发行一位部门负责人说。
对于这起荞麦事件，吉农发行方面在文件中的最后结论是：“乾安县支行在贷款申请、事实调查、贷款发放、信贷管理等方面负有直接责任；松原市分行在贷款审查、贷款发放、信贷管理等方面也负有直接责任和管理责任。省行将根据后期清查和调查情况，实行追究，对有关责任人进行严肃处理。”
本报记者 高泽阳
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