北京市审计报告显示，2004年，61%的“银农合作”专项贷款未能按规定发挥作用。支农资金如何安全运行受到各界关注
7月21日，北京市审计局发布了关于“银农合作”资金的2004年审计报告。报告称，2004年，13个区县共接受市拨“银农合作资金”1.99亿元。其中，仅有7550万元作为风险保证金存入金融机构。
剩余1.22亿元则违背规定，直接安排了贷款贴息和农业项目支出，占61%.“也就是说，61%的‘银农合作资金’没有充分发挥作用。”北京市农委人士指出。“资金使用方式、贷款项目的遴选管理、贷后管理都必须寻求新的思路，否则银农合作很难深入开展。” “银农合作”专项贷款项目实施两年以来，对农村经济发展起到一定促进作用。然而，银行、农户、政府间的协调难题已成为“合作”进一步发展的瓶颈。王晓虎摄影
本报记者 谢晓冬 北京报道
大吉祥村是北京市延庆县东部深山区的一个小山村。2004年，一个斥资284万元建成的标准化奶牛养殖小区落户大吉祥村，村里仅有的19户人家开始沸腾。
“这一年半以来，我们家多收入了四五千块！”8月2日，大吉祥村一位村民说。据了解，2004年，该村全年人均收入为4150元，人均收入比上一年增加500元。“全靠了这个养殖小区。”大吉祥村党支部书记葛良说。
据葛书记介绍，这个标准化奶牛养殖小区是延庆县通过“银农合作”贷款建立起来的。“没有这个‘银农合作’，我们村可能不会是现在这样子。还是以前那种没有主导产业、靠天吃饭的形势。”
来自延庆县农委的信息显示，2004年，该县“银农合作”共发放到5家奶牛养殖小区。其中获得资金数额最多者达1250万元。
公开资料显示，“银农合作”作为财政支农资金使用方式的一项制度改革，始于2001年前后。在大兴、密云、昌平等地实践成功后，于2003年在北京市13个郊区县推广。
简单地说，“银农合作”的方式是，先由政府出一定的财政资金做担保，银行再按担保金1∶10的比例，向农民发放贷款资金。
据了解，截止2004年底，市区两级财政共投入“银农合作”资金7.83亿元，形成政策性担保资金5.56亿元。总计运作项目1664个，支持小额信贷农户近2万户。
“上述成绩并不能掩盖‘银农合作’当前面临的困境。”8月3日，一位不愿署名的农委工作人员对记者说，“虽然‘银农合作’是个很好的项目，但是下一步如何发展，谁也说不好。”
7月21日，北京市审计局发布了关于银农合作资金的2004年审计报告。报告称，2004年，13个区县共接受市拨“银农合作资金”1.99亿元。其中，仅有7550万元作为风险保证金存入金融机构。剩余1.22亿元则违背规定，直接安排了贷款贴息和农业项目支出，占61%.
“也就是说，61%的‘银农合作资金’没有充分发挥作用。”上述农委人士指出。“资金使用方式、贷款项目的遴选管理、贷后管理都必须寻求新的思路，否则银农合作很难开展。”
银行农户政府协调遇阻
业内人士指出，银农合作开展两年来，银行、农民、政府间的协调工作已成为“合作”进一步发展的瓶颈。
“一般来说，农业项目的资金回笼周期较长，加上易受自然因素影响，风险相对较大。所以，银行对申请‘银农合作’贷款者要求苛刻，不愿意放贷。”北京市农委人士称。
北京市审计局关于银农合作资金的2004年审计报告显示，“2004年，北京市顺义区将市拨财政资金直接安排了贴息贷款和农业项目支出，没有与金融资金结合充分放大。
据悉，曾在2003年参与“银农合作”的工商银行顺义支行，也于2004年退出。“
记者调查发现，顺义区2003年的“银农合作”曾有过不俗业绩。2003年，通过采取政府授权担保形式，该区共运作了36个项目，发放贷款2.2亿元。
“2003年，我们的资金放大效果还是比较显著的。2004年之所以返出，主要是考虑到有关的风险和成本。”工商银行顺义支行有关人士告诉记者。
北京市财政局2002年8月制定的《北京市银农合作财政资金管理试行办法》规定：财政资金与银行信贷资金的投放比例原则上为1：10.
“实际上，由于缺少有足够吸引力的项目，银行出于控制风险考虑，常常并不以这一比例为准。”北京市农委人士说。
据了解，银行与政府签订协议时，资金投放比例最多放大至1：5到1：7左右。“这还仅仅是协议。最后能放出去的，比这个比例要低得多。”根据今年审计报告公布的数字计算，财政担保金与银行配套资金的实际放大比例大多为1：2.
以门头沟区为例，银农合作资金发放最多的是小额信用贷款。目前已发放3400多万元，1400多户农户通过贷款搞起肉鸡养殖。而其他项目的涉农企业到目前为止，只发放了两家，共计600多万元。
审计报告提到该区的银行合作资金使用状况时称：“有600万风险保证金沉淀在金融机构”。
8月3日，门头沟区农信社主任刘保富告诉记者，“只要有合适的项目，我们还是愿意贷款的，毕竟支持三农，是我们责无旁贷的任务。”
项目难题不仅困住了银行，也令多数涉农企业对银农合作贷款“望洋兴叹”。
“贷什么贷啊，又不是以前那样无偿补贴。如果没有好项目，还利息都不够。”8月3日，顺义县张喜庄发达苗木协会负责人杜海鹏在电话里对记者表示。
“‘银农合作’是个非常好的思路。关键是如何找到一个好的结合点。”门头沟农委的一位工作人员对记者表示。在他看来，这个好的结合点就是一定要有合适的项目。
门头沟区农信社主任刘保富介绍，他们正准备给一个上规模的肉鸡厂发放1500多万元的银农合作专项贷款。之前，他们还曾考虑给一个养羊企业项目放贷，但后来政府出台文件不再允许放养，必须圈养。这样一来，饲养成本就会加大，后来综合考虑之后，就放弃了。
据了解，项目遴选的一般程序是，由项目申请人提出申请，乡镇银农工作小组负责向上推荐，经区银农领导小组审批，并将其推荐给银行后，最终由银行按照自己的标准进行贷前审查。
“项目更多依靠农户自己发掘。事实上，由于环境视野及自身水平的局限，农户申报的项目通常会被信用社否定掉。”分析人士指出，在项目发现方面，政府应该发挥更多作用。
一个需要注意的事实是，目前政府当中从事“银农合作”工作的职员数量并不多。各县农委负责该项目的人员通常为2到3人。“我们既要面对农户、涉农企业的资金需求，又要考虑银行的风险控制需要，这样下来，搞得很疲惫。哪里还有精力做别的事？”一个区农委的工作人员向记者抱怨。
知情人士透露，在2004年年底北京市农委召开的银农合作专题会议上，有几个区负责人已明确表示，不想再搞“银农合作”项目。
贷款监管之争
“贷款之后，谁来保证资金的安全运行？监管跟不上，势必造成不良贷款。这是银行惜贷的主要原因。”上述人士指出。
大兴区魏善庄镇财政所所长韩春香告诉记者，为保证申请银农合作企业贷款的安全性，财政所对该镇银农合作资金的使用实施全程监控。企业所有现金、票据、账目均交由财政所统一、集中管理，同时，财政所组织人员对企业进行定期和不定期的检查。
“我们企业的钱，你们财政所凭什么管啊？”对此做法，银农合作企业曾表示不满。韩春香的逻辑是：政府既然为企业做了担保，企业就应当接受政府的监督，共同来保证贷款资金的安全有效。并通过合理使用来促进企业的发展。
“等你们把钱全部还完了之后，求我来管，我都不管了。”韩对7个企业的老总讲。为了保证企业不欠款欠息，财政所甚至动用过乡财政的资金来给企业垫付还息。
目前，魏善庄镇的资金偿还情况良好。
一个背景是，大兴从2001年开始到2003年底，共计审批银农贷款项目210项，贷款企业120家，累计发放银农贷款80610万元。其中，有34家企业部分或全部偿还了2001－2002年发放的贷款，总金额5921万元。“还款情况不容乐观。”大兴区某政府人士表示。
记者采访时，大兴已积极介入贷后监管工作。除各职能部门配合农信社定期或不定期检查贷款企业运营状况、资金使用状况外，大兴区政府还专门组织了贷款清理小组负责处理实际运行中出现的不良贷款情况。
“不能重发展，轻管理，尤其是贷后管理。银农合作不是单纯的银行信贷，本质上是动用政府信用，如果不能保证信贷资金的安全性，银行参与的积极性必然会降低。因此政府必须积极参与到贷后管理当中来。”一位参与银农合作的人士指出。
农保补偿机制护航？
“不光是政府要介入，金融机构在加强贷款项目遴选、监督贷款项目安全运行方面也需加强主动性。这样才能保证‘银农合作’的顺利开展。”然而，分析人士指出，银农合作需要政府与银行及农户的共同努力。
据了解，目前开展银农合作的金融机构主要集中在农信社。“这是农信社的一个机会。农信社必须转变自己单纯的‘放贷者’角色，积极主动地开发信贷品种和非信贷品种，向‘营销者’的角色转化。”中国农业大学农村金融与投资研究中心主任何广文说。
“事实上，由于近年来农村推行小额信用贷款，许多农信社的经营状况发生了很大转机。许多地方信用社从这一制度的推行中获益。”他认为，农信社必须抓住当前四大国有商业银行忙于改制上市，无暇顾及农村市场的有利时机，转变机制，加强服务，巩固农村市场。
“从这个意义上讲，信用社不能以没有合适的项目作理由，而放弃在银农合作这块平台上的作为。农信社应通过各种努力加强自身控制风险的能力。”何广文表示。
另有分析人士指出，可以考虑建立农业保险补偿机制，对自然风险造成的农业损失进行弥补，稳定农业生产。这样客观上也可以起到对银农合作的促进作用。
在2004年《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》）中，有一种提法：“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”。
2004年7月6日，北京市农村工作委员会也出台了《2004年农业保险试点工作的意见》，表示“要积极探讨农业保险配合农业贷款模式。通过农业保险降低自然风险损失，加大”银农合作“对农业项目支持力度。“
“这一设计不太具有可行性。”北京工商大学保险系主任王绪谨说。他认为，农业保险旨在弥补农业生产的自然风险损失，稳定农业生产，对农民进行弥补。客观上并不会降低农业项目的风险状况，不会提高农民对银农合作资金贷款的实际偿还能力，也不能增加对银行放贷的吸引力。
“作为支农资金使用方式的一项新机制，银农合作的大方向无疑值得肯定。但在规则设计时，应该考虑得更加全面。保证资金安全有效地到达真正需要资金的项目上面。”中国社会科学院农村发展研究所研究员杜志雄对记者说。
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