几个部委补助一条乡村路 发改委被五次点名背后

　　

　　在今年6月底公布的审计报告中，国家发改委由于投资管理方面的问题被5次点名，成为此次被明确指出问题次数最多的中央部委。本报记者康亚风 摄

　　一边是个别地方千方百计套取中央资金，一边是权力部门项目审批事无巨细，乡村公路13亿问题补助凸显国家投资体制困局

　　新一轮审计风暴，将政府投资体制改革问题推至舆论中心。

　　6月28日，国家审计署审计长李金华在《2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计 情况》报告中提到，“由于中央与地方、中央各部门之间基本建设项目管理事权不够明确，国家发改委作为国民经济宏观管理与调控部门，对地方以专项形式安排大量补助投资，类别繁杂，项目小而散，直接涉及县、乡、村，不利于发挥中央政府投资对国民经济的宏观调控作用。”在这份审计报告中，国家发改委由于投资管理方面的问题被5次点名，成为此次被明确指出问题次数最多的中央部委。

　　“发改委如何协调与地方、与各部委的关系，涉及其自身职能权力‘瘦身’的问题。这也反映出我国投资管理体制中存在的一些深层次问题。”7月4日，北京市一位全国人大代表说。

　　县乡修路“只占不征”

　　一条新建的道路正穿过徐村，张西锋一家的生计却因此断了通路。

　　张西锋系陕西省淳化县方里镇徐村村民，一家6口以种果树为生。2005年4月，预算总投资1750万元、全长35公里的淳耀公路(淳化县至耀县)改建工程正式开工。规划中的公路将占用张西锋家部分果园，但当时的张并没有过分担心。

　　据《国家土地法》第47条规定，因修路等原因占用农民所耕种的土地，不仅要对土地进行补偿，还要对土地上的农产品进行补偿。

　　随着工程的进展，张西锋家80棵果树被刨掉。随之而来的令张西锋失望的消息是，县里对被占耕地的补偿标准定为：挂果果树每棵补偿30元，不挂果的每棵5元；被占耕地本身无任何补偿。

　　“一棵树一年结苹果三四百斤，就算2角钱一斤卖掉也能收入60多元，补偿金才30元。划不来啊！再说80棵树，长了这么多年，一砍光，我们以后吃什么呢？”张西锋说。

　　张西锋的遭遇在陕西并非个案。今年3月，审计署组织18个特派办，200余名审计工作人员，历时1个半月，对全国16个省(区、市)县际和农村公路改造工程情况进行了专项审计调查。其中陕西咸阳、宝鸡、商洛、安康4市16条县际公路，有14个项目存在征地不补偿问题，共计占用土地1808亩。

　　此外，各地违规征地、拖欠工程款和农民征地补偿款问题严重。审计抽查186个项目，有25个项目违规征地28.7万亩，有9个项目拖欠征地补偿款和农民工工资3.71亿元。

　　审计报告称，一些工程向农民支付的土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿费用等，明显低于规定的标准。部分地方在工程建设中还违规让农民无偿投劳以抵顶地方政府应配套资金。如淮河干流陈族湾大港口圩区治理工程概算总投资2.13亿元，中央与省级资金全部到位，而市县配套的1070万元，全部让农民无偿出工抵顶。

　　如此套取中央资金

　　“不是我们故意克扣农民的耕地补偿，实在是财政没钱。”陕西省淳化县交通局一位官员说。

　　财力不支似乎成了地方政府扣欠农民补偿金的理由。而比起淳化县，宝鸡市境内的凤太公路，在“征而不补”问题上处理得更“巧妙”。

　　目前已完工通车的凤太公路，是连接宝鸡市凤县与太白县的县际公路。

　　2003年7月，凤县和太白县政府就公路建设征地和拆迁等问题发布通告，规定公路建设所占用土地及荒山、荒滩、河道等，不论国家或集体所有，一律不予补偿。

　　根据这份通告，两县修路共占用农民土地122.712亩，被占地的农民没领到一分征地补偿款。

　　值得注意的是，2004年10月，两个县又分别与凤太公路改建工程办公室签订了《征地拆迁协议书》，约定凤太公路建设凤县段需征耕地96.66亩，征地费为每亩2.2万元；需征林地26.05亩，征地费为每亩2万元。加上地面附着物拆迁和青苗补偿等，各项费用合计336.16万元；太白段涉及征用耕地31.21亩，林地68.7亩，各项征迁费用总计229.67万元。协议明确规定，各项征迁费用由县政府自筹资金解决，并在征迁完成验收合格后兑付。

　　表面上，凤县与太白县在通告中称，公路建设用地为无偿划拨使用，一律不予补偿；而私下里，协议书中又列出两县应支付的征地拆迁补偿费用565.83万元。

　　这两个县葫芦里究竟卖的什么药？

　　“说穿了，这是在套中央的资金。”7月6日，国家发改委宏观经济研究院一位研究员告诉记者。

　　这位研究员解释，如果中央分配一个项目的资金，地方也必须拿出一部分配套资金。为了拿到中央的项目资金，地方政府往往先答应出得起配套资金，“但事实上，现在的地方财政多数是‘吃饭’财政，根本无力支付征地补偿款，最后只能损害农民利益。”而在凤县与太白县，将本应给农民的征迁补偿款作为地方配套资金入账，“县里用这一笔钱，就解决了公路建设用地和地方配套资金两件事。从侧面看这也反映出当前地方财政捉襟见肘的困境。”上述研究员说。

　　审计显示，在陕西省汉中市，国家下达的2003年县际公路及通达工程地方自筹资金计划是18651万元，汉中市2003年财政收入是60126万元，地方自筹所需资金占财政收入比例高达31%。

　　“陕西省不少县市经济欠发达，国家下达的配套资金计划根本无法完成，部分县区所需配套资金甚至达到财政收入的100%以上。”接近审计署专项审计小组的人士说。

　　据介绍，这一比例在汉中市镇巴县、留坝县分别达到109%和334%。

　　7月6日，国家发改委宏观经济研究院上述研究员告诉记者，1998年中央拨付补助金与地方配套资金比例为1∶2；2001年后这一比例调整为1∶1，不过，实际运行中，多数地方配套资金不能到位。

　　国家发改委的权力边界

　　“作为一个宏观调控部门，国家发改委和地方之间的事权不清，对一些地方项目管得过细，过死。这样做是不恰当的。”重庆市政府一位官员告诉记者。

　　在重庆市公路建设界流传甚广的一个说法是：“4000元修路金，也得跑中央。”记者从财政部门获悉，在重庆市万州区，2003年至2004年获中央补助农村建设资金共计3654万元，“由于资金少，项目多，该地区三个部门实际只按照每公里0.4万至2.5万元不等的数字标准补助乡村道路建设。”“仅仅4000块钱，还要等国家发改委审批，这不仅削弱了国家发改委自身的宏观调控职能，也使得这些道路质量受影响。”重庆市交通部门一位人士说。

　　据该人士反映，补助金额不足直接导致这些乡村道路建设标准过低，很多道路建成后，晴通雨阻，通路不通车。

　　专项审计结果显示，在重庆市以工代赈建成的22条道路中，目前已有15条不能通车，扶贫资金建设的49条道路中，有39条不能通车。

　　“这次审计报告提到的环保、水污染问题1000多个亿，没人管。上亿的大工程开工项目不足一半，没人管。水利项目闲置几十个亿，也没人问。发改委却审批了一大堆小项目。”北京市那位全国人大代表说。

　　广东省发改委亦曾通过内部渠道进言，“国家发改委不应把具体工作管得过多过死。一个省的项目有几千个，省发改委都管不完，国家发改委怎么能管得过来呢？”

　　一条乡村马路多个部委补助？

　　“我们对重庆市县际农村公路改造项目审计时发现，农村公路建设资金特别是中央资金渠道多，使用分散，难以形成合力，影响农村公路建设投资效果。”审计署成都特派办一位人士感言。

　　重庆市“八小时重庆”项目便是地方“跑‘部’前进”的典型。

　　审计显示，2002年交通部向重庆市下达6000万元拨款，用于5个通乡工程建设，然而，此项目申请之初仅提出200万元中央补助。后重庆市交委将这笔呈倍数增长的中央补助金纳入“八小时重庆”项目。

　　2003年，重庆市交委在申请补助时，又将属于“八小时重庆”工程项目的省道城黔路、国道319线项目，列为通达工程向交通部申请中央车购税补助，后获得的补助远超其申报金额400万元。

　　类似重复申报审批、多头争取资金、重复下达计划、擅自调整规模等情况，在安徽省90%的地市均有存在。

　　记者调查发现，安徽省岳西县将境内岩河至妙道山、209省道至美丽村等6条公路的全部或部分路段，分别以国债、部通达、省通达和以工代赈等13个项目名义向上级发改委、交通厅等部门重复申报，多头申请拨款，最终获得补助6195万元，其中中央补助5475万元。

　　据了解，全国县乡公路建设投资中，中央财政资金来源主要有中央车购税资金、以工代赈资金和扶贫款。这些资金分别以通达工程、以公代赈、县乡公路改造等名义由交通部、国家发改委和扶贫办管理。而审计显示，一条乡村马路甚至可能获得多个中央部委的相继补助。

　　6月28日披露的审计报告称，在抽查的国家发改委等部门2003年至2004年下达的县际和农村公路改造工程中，发现安徽、陕西、贵州等9省124个项目，以县际和农村公路改造、扶贫公路、旅游公路等多种名义重复申报或多报建设规模等方式，获取中央补助资金13.2亿元。

　　国务院发展研究中心一位研究员表示，当部委分配资金的标准、程序、去向都有章可循时，部委审批项目的自由裁量权就会很小；如果不公开不透明，必然会放任部委的自由裁量权。

　　“目前各部门在使用专项资金并没有一个统一协调，部门内部的运转也缺乏程序、标准及明确的资金投向。这点令人担忧。”北京市那位全国人大代表建议，国家理顺投资管理体制问题，实行一个部门牵头几个部门参与的机制。而不是像现在这样，掉入与各个部委分权而治的局面。

　　政府投资体制困境待解

　　“除继续关注具体的案件外，今年审计报告对宏观问题谈得较多，更关注制度建设方面的问题，这是审计报告的新特征。”审计署审计科研所副所长崔振龙表示。

　　7月2日，针对审计报告中所涉及的部分个案，国家发改委在其官方网站作出回应，但未提及对自身体制方面的问题。

　　国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁认为，国家发改委的工作存在一些问题，但这些问题要从制度上找原因，不能归罪于人。由于发改委身兼数职，而这些职能之间又存在着利益冲突和矛盾，因此必然导致工作顾此失彼。

　　过去，在投资审批制时代，项目投资程序极其繁杂，要经过立项、可行性研究、初步设计、扩充设计等多个环节。每个环节都要涉及许多部门，为了一个项目要盖几百个公章，花几年甚至十几年的时间，很多企业几乎“谈审批色变”。

　　2004年7月，国务院公布《关于进一步改革投资体制的决定》，宣布将项目投资由政府审批改为核准。这被视为近年来投资体制改革的一大突破。

　　但一段时间以后，国家投资体制改革仍被指“换汤不换药”。

　　与此相关的一份调研资料指出，项目投资由审批制改革为核准制后，办事效率反而比以前更差。

　　原因在于：投资审批改为核准制后，配套措施并未跟上。商贸、海关、规划、土地、环保、税收、工商等部门，必须经发改委批件方能实施；其次，核准制需先到规划、建设、环保等各方面审批，再到发改委核准，比原来在发改委审批再经各部门认可，时间更长，跑的部门更多，难度更大。

　　有专家建议，类似县际公路改造，国家发改委应该先编规划，然后通过转移支付下划给地方，由地方组织实施。同时，尽可能省却审批环节。

　　“发改委本身拥有比其他部门大得多的权力，拥有着细致入微的项目审批权，因此，在客观上很容易出现借改革之名来追求本部门利益最大化的倾向。”魏加宁说。

　　魏主张，尽快设立类似过去体改委那样专门负责体制改革工作的中立机构。“否则，再伟大的改革动议最终都可能误入歧途。”

　　本报记者 范军利 北京报道