个税改革：有多少希望可以期待

　　文/北京大学法学院教授刘剑文

　　9月27日，是个人所得税法立法听证的日子。这天，有关个人所得税制的问题成为业内外关注的焦点。那么这场改革，对我们到底是福是祸，又有多少希望可以值得期待呢？

　　很显然，建立分类与综合相结合的个人所得税制应该是中国个税改革努力的目标。 这种观点很早就有学者提出，在大部分学者中也形成了共识。因为目前中国实行的分类征收模式的弊病是显而易见的。虽然分类征收既可控制税源，又可降低稽征成本，但却不能较好地体现公平税负的原则。

　　而综合所得税制虽然能体现纳税人的实际负担水平，符合支付能力原则和量能征税的原则，但其弊端是征税繁琐，易造成偷漏税机会。分类与综合相结合的税制能在一定程度上克服上述两种模式的弊端，又能发挥两者的优点，且是国际上的主流模式，应该是中国个税改革的目标。

　　值得提醒的是，实行此种模式需要诸多条件，包括各种个人的收入要更公开，更透明；银行存款要实行名副其实的实名制；要加强征管力量；收入计量要更全面等。这些条件在目前的中国还未成熟，因此，建立分类与综合相结合的税制模式仍将是今后努力的目标。

　　除分类与综合相结合的税制模式外，九级累进税率结构的合理调整也是关注的焦点。中国的个税税率级次太多，应该考虑根据中国的实际改为五级或七级。汤贡亮认为，目前前三档是纳税最多的群体，工薪阶层、中低收入者大致在这一块。如果要更好地、相对地减轻低收入者的税收负担，就应该适当调整九级级距。他建议把现在的第一档和第二档合为一档，边际税率定为5%；边际税率为15%的一档调为10%；45%的一档调为40%。

　　对于生活费用扣除额是否应一刀切的问题，从法律上讲，中国的公民不管是生活在东部地区，还是生活在西部地区，税收负担都应该尽可能接近。人们的生活费用在一个时期应该是基本接近的，虽然客观上有差异，但是为了保持税负的统一性，也为了尽可能使纳税人的税负比较公平，统一的费用扣除额相对更公正一些。

　　个人税收如果归属中央，一刀切则更合适，但目前中央与地方分享个税，有的地方因为涉及到地方税收收入，就可能不同意调高费用扣除额。而按照国际惯例，个税应该归属中央。并且个税占国家收入的比例会随着经济的发展而加大，从

宏观调控角度看，也应该归属中央。

　　虽然上述问题直接指向了更高层次的矛盾，但毕竟要在个税改革的道路上逐步完善。现在摆在大家面前的是个税法立法听证，是费用扣除额定为1500元是否合适，要求高收入者自行申报能否达到预期目的的问题。

　　把生计费用扣除额上调，是得到人们基本一致肯定的，但老百姓们喋喋不休的议论焦点还是在1500元的扣除标准是否适当。很多专家认为，定在1500元也是较低的，因为从国际惯例上讲，扣除标准应该是人均生活费用的1.5倍，但为什么不提到2000，只调到1500？一个重要原因是，任何税收制度改革、调整的一个很重要的出发点就是保持税收收入的稳定性。据初步测算，从800元提高到1500元，

个人所得税一年要减少200亿。

　　考虑到医疗费用在人们生活费用支出中所占的比重越来越大，在个人所得税大的方案出来以后做细化时，必须考虑到医疗费用的特殊性。另外，考虑到人的发展问题，个人所得税对弱势群体一定要有特殊照顾，对这部分人生计费用扣除标准做相应的区别。

　　此次修改还规定要求高收入者自行申报，但专家们都注意到，迄今为止官方还没有关于高收入的具体界定，而且高收入界定难以体现群体内差异。此外，如何达到预期目的，也还有难度。

　　有专家建议建立一个纳税档案，对高收入者进行定期监督。还可把纳税人的信用划分等级，由税务机关进行监督并对外公布。要建立惩罚机制，高收入者如果逃税，惩罚的力度一定要大，一定要强，使偷逃税者望而生畏；另一方面要建立激励机制，维护纳税人包括高收入纳税人的权益。

　　此外，个人所得税的征收还是一味缩小贫富差距的良药。

　　一方面是要让公民有纳税意识，更重要的是实现社会资源第二次分配的功能，这也是业界公认个税征收的一个初衷。

　　在新加坡，其占总人口20%的富人，交的个人所得税占政府所得税总数的93%，也就是说，个人所得税几乎都是由占人口20%的富人承担的。同时，新加坡政府对普通市民还有各种补贴，其中占人口80%的市民，在获得的补贴和交税平衡后，还都有净收入进帐。也就是说他们每年不仅可以少交、不交个税，而且还都可以从政府获得额外收入，只有那20%的富人是净出账。

　　但在中国，来自

国家税务总局的统计数字显示，2004年中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%来源于工薪阶层。这种“贫富倒挂”的现状，激起了各方尤其是工薪阶层的强烈反应。现在全国职工年平均工资已经接近15000元，经济发达地区更是远高于这个数字，而税基仍旧执行800元的老标准，这已难以胜任社会资源第二次分配的功能。对此，许多人甚至激烈地指责这一标准是“劫贫济富”。

　　如果个税起征点上调至1500元左右，并允许各地区根据实际情况上下浮动20%，则可望在一定程度上减轻中低收入者的个人所得税负担。

　　再者个税如能由分类所得税制改为综合分类所得税制，把私营企业主、中介机构合伙人、演员、律师等重点人群，纳入综合纳税的范围，对重点人群的重点收入实行综合纳税。而工薪阶层仍适用分类所得税制，则有望加强对高收入者的税收监管，同时也可避免税款流失。