个税修正案听证会标志中国从税制走向税政

　　关于个人所得税法修正案的立法听证会，很可能将成为中国的不同利益团体之间，围绕分配正义问题开始进行公开交涉的第一个制度化场所，以此为契机，租税法定主义原则也有望逐步确立起来。

　　9月27日，全国人大常委会将举行关于个人所得税法修正案的立法听证会。无论从法制史还是政治发展的角度来看，这都是一项具有深远历史意义的创举，标志着中国正在发生从 税制到“税政”的巨变。

　　提高

个人所得税的起征点，等于对工薪阶层进行减税。这样的法案获得中低收入者的热烈拥护，是不言而喻的，任何有良知的公民也都应该为之欢欣鼓舞。从理论上说，在减税之后，普通市民的购买力和消费意欲将会相应增强，可以拉动内需和振兴景气。从长远和整体上看，这样的刺激效果对企业以及有关的高收入者也是有利的。因而个人所得税起征点上调本身，并非一场穷人与富人之间的零和游戏。

　　然而，如果按照修正案的规定，把1500元作为新的起征点，国家将丧失200亿元以上的稳定性泉源税收；有关方面已经表明，这个财政窟窿实际上不得不通过向高收入者追加征税的方式来填补。鉴于分配不公的现状，或者按照从社会得益者应对社会负责的逻辑，对纳税负担苦乐不均的状况进行调整的必要性，也同样是不言而喻的。但在力量对比关系极其不对称的社会条件下，即使带有双赢色彩的税制改革，仍然会不断遭遇来自既得利益者的种种抵抗。

　　所以不妨说，关于个人所得税法修正案的立法听证会，很可能将成为中国的不同利益团体之间，围绕分配正义问题开始进行公开交涉的第一个制度化场所，以此为契机，租税法定主义原则也有望逐步确立起来。但目前舆论关注的焦点，似乎只限于起征点设定的妥当性。

　　令人担忧的是，在限定一点、不及其余的相关讨论中，已经有人开始迎合部分群众对当前实惠的偏好，主张成倍大幅度提高非课税收入的底线，甚至还提出就是要“通过税制来劫富济贫”这样偏激的、无谓地刺激不同阶层之间敌意的口号。如此非理性化倾向，即使出于良好动机和正义感，也很可能危及正在演进的制度变迁，造成事与愿违的结局。现代欧美代议民主制面临的一个最大难题，就是政治家为了选票而竞相提出脱离实际的减税口号，导致政策短视以及财政赤字累积。但愿中国不会在有关改革的起步阶段，就未得其利而先得其弊。

　　在考虑起征点的调整时，毫无疑问必须把缩小贫富悬殊、实现分配公平作为首要目标。但与此同时，还有必要充分发挥现行决策方式也可以有利于深谋远虑、统筹兼顾的潜在优势，基于长期合理性的考虑，仔细权衡以下方方面面的基本因素：起征点过高、减税幅度过大，有可能导致国家财政破绽。俄罗斯在叶利钦执政时代，就是因为征收不到足够的税金来支付行政服务的开支，而濒临崩溃边缘的。这次个人所得税法修正案把征税底线提高了700元，在工薪阶层中免税者占10%。如果抛去较高收入者人数呈几何级递减等因素，仅按照同等比值进行最单纯的计算，那么，起征点设定在2200元时免税率就是20%以上、改为2900元时则达30%以上(这是在世界范围内也很罕见的过高起征点)。如果再进一步调高到5000元，那么，工薪阶层的大多数都不必纳税了，而农村也基本上处于“草木自生无税地”(黄桐石语)状态，如何确保稳定的政府财源，就成为无从回避的紧迫问题。除非我们都憧憬无政府主义的乌托邦并坚信其现实可行性，否则只有倒退回计划经济时代，继续由国家通过经营企业来自筹行政经费，并且包揽一切。

　　其实，对有产阶层强行征收较高的税金，本来是以那种基本上放弃对生产资料的所有权的、非营利性的“无产政府”为前提的。如果政府本身拥有大量公共所有的财富并从事经营活动，就无法维持不偏不倚的中立性，难免引起官方与民间争利、财政扭曲家政之类的疑惧，有关部门在调整税率上稍有不慎，就难以争取纳税人的协作。何况，国际竞争的压力和产业政策要求扶助企业活动，对高收入者以及法人加重征收直接税还是有一定限度的，否则资本就会逃遁。另外，对于广大纳税人而言，减轻负担固然重要，然而知道税收的用途也很重要，甚至更加重要，这就牵涉到财政制度方面的连动性改革。这个问题不解决，逃税和漏税的行为方式就很难改变，作为纳税人的现代公民意识也很难形成。而假如审议预算案以及财政再分配的法律程序，足以保障向中低收入者提供充分的社会福利，也能避免政府臃肿和低效对血汗税款的浪费，那么，片面追求过高的起征点，自然而然就没有太大意义了。

　　中国正在迅速步入高龄化社会，不得不把丑话说在前面，从今以后广大公民的平均税负势必渐次加重。何况经济正处于高速增长期，也需要通过增税抑制投资过热和通货膨胀，并为将来经济走向低谷时，借助减税措施来振兴景气预留较大的回旋余地———避免到了该减税的关键时刻，却已经无税可减的困境。因此，目前在适当减轻中低收入者税负的同时，不得不全面考虑合理的增税措施，包括高收入者税负多样化以及税率的合理调整。例如：应该尽早开征遗产税和赠与税，对与

股票、证券交易以及利息有关的金融收入，实行单项课税并规定不同的税率，容许地方城市对自然人和法人开征居民税，逐步建立以非生活必需品的个人消费税(附加价值税)为轴心的间接税体系，对

奢侈品、嗜好品等的消费行为课以“罪感税(SinTax)”，等等。特别要侧重于建立和协调直接税(承认贫富差异的累进制纳税)和间接税(采取均摊方式广征薄收)之间相辅相成的关系以及最佳搭配比例。在对高收入者增税的同时，还应该强调对他们的慈善捐款、设立教育基金、对公益事业进行赞助等高尚行为适用免税措施。

　　在上述前提条件下，我认为应该把工薪阶层的全国统一起征点设定为2000元，但同时通过定额扣除(例如扶养亲属扣除、残疾扣除)、特别扣除(例如各种社会保险费扣除、购房贷款利息扣除)以及在某些条件下退还已缴税款等一系列制度，按照事先明确规定的标准，适当减少较高收入者的被课税金额，并为公民自觉申报纳税额提供诱因。这样统筹兼顾的全面性制度设计的好处，是政府在确保稳定财源不流失的同时，可以根据各种具体要件，把对中低收入者的实际起征点调整到2500元左右(从而工薪阶层中免税者的比率，可在20%-30%之间浮动，从中寻找适当的均衡点)，并为考虑地区差异提供了裁量的某些空间。

　　作者：季卫东 日本神户大学法学院教授