专家建议增值税改为中央税种

　　月初，国务院发布通知调整出口退税政策，主要内容是超基数部分中央与地方分担比例从75∶25调整为92.5∶7.5，同时规范地方出口退税分担办法，改进出口退税退库方式，实行中央统一退库。

　　“可想而知，新措施执行后，地方政府财政负担必将明显减轻，企业可望更加迅速地得到退税款。但这项改革并未彻底消除出口退税中成本负担者与受益者分离的现象，出口退 税政策还应进一步调整。”商务部研究院梅新育博士说，“将增值税由中央地方共享税改为中央税种，是比较可行的做法。”

　　梅新育表示，此次微调之后的出口退税制度，在一定程度上回到了2004年之前的旧出口退税制度。“可想而知，旧出口退税制度下的某些弊端也会因此重新露头”。

　　衡量财税制度的标准是该制度的经济效率和自身的奉行效率。前者要求税收要有利于资源的有效率配置；后者要求税制设计简便，以节约税务机关和纳税人双方的费用。

　　“出口退税制度有着良好的经济效率，我国实施出口退税制度以来出口增长的业绩足以说明这项制度的经济效率。”梅新育说，“但其奉行效率却恰恰相反。首先，出口退税操作手续繁冗，需要企业保留一系列凭证来证实其增值额和已缴纳税额，在退税时又需要用‘两票两单’等来证实纳税数额，奉行成本甚高。美、日等国之所以不实行出口退税制度，主要原因就在于此。”

　　“更糟糕的是，在我国现行税制下，出口退税制度因其受益者和成本承担者分离的内在矛盾而进一步降低了效率。”梅新育认为。

　　据了解，1994年税制改革至2003年，我国由中央财政承担全部退税支出；而在上述机制下，出口退税最终促进增长的税种是增值税、营业税、所得税，其中增值税是中央和地方分享税种（中央分享75%，地方分享25%），营业税是地方固定收入，所得税按照企业归属由中央和地方分享，没有一种是中央独占税种。

　　梅新育说，出口退税的受益者和成本承担者不统一，一方面直接加重了中央财政负担，正是出口退税额迅猛增长使1994年税制改革改善中央财政状况的目的落空；另一方面，又激励了地方政府纵容本地企业骗税。地方政府纵容企业骗税，不仅进一步加重了中央财政退税的负担，而且降低了政府部门反骗税的效率，因为中央部门为反骗税而不得不增加退税核实手续，恶化了企业退税难问题。

　　在旧出口退税制度因中央财政无力承担而难以为继之后，2004年实行了中央和地方按增值税分享比例（75∶25）分担退税支出的办法。梅新育认为，这种办法固然消除了中央政府和地方政府之间的受益和成本承担分离矛盾，却造成了地方政府之间的受益和成本承担分离矛盾。因为当初征收增值税的是厂商所在地政府，最终退税的却是出口商所在地政府，厂商和出口商可能同处一地，也可能分处异地。在后一种情况下，就会形成出口商所在地向厂商所在地的财政转移支付。出口商所在地政府为了消除这种额外的负担，通常会采取限制出口、鼓励加工贸易而限制一般贸易、停止退税、限制出口企业采购外地货物等措施，不利于市场的正常发展。

　　“此次微调之后的出口退税制度，并未根除成本负担者与受益者分离的根源。只要财政收入以增值税为主且增值税为中央、地方分享税种，受益者和成本承担者分离问题就不可能消除，我国出口退税制度的奉行效率就不会高。”梅新育说，“要根除这一矛盾，选择有二，选择之一是改增值税为销售税／消费税，因为出口商品没有在国内消费，因此未曾征税，也就无需退税了。但这种改革要求我们税收监管部门能够有效监控全国千百万商家发生的销售／消费行为，在美国、日本等发达国家也许能够做到，但在我国至少短时期内还不可能指望做到这一点，贸然推行这种改革必然导致政府税收大量流失，更不用说增值税比销售税／消费税还有其它好处了。”

　　梅新育建议，比较现实的选择是将增值税改为中央税种，相应由中央财政承担全部出口退税支出，这样可以彻底消除受益者和成本承担者分离问题。“也许，这是未来出口退税制度进一步调整的方向。”

　　“当然，如果将增值税改为中央税种，某些财力薄弱的地方政府可能会因收入流量降低而至少要面临某些周转困难，这就要求中央财政相应强化对这些地方政府的财政转移支付支持。”梅新育说。

　　作者：:王小波

　　（来源：经济参考报）