我们为什么需要存款保险

　　彭兴韵

　　存款保险的最重要作用是可以部分隔离银行体系的风险，从而有力促进中国银行业的市场化改革

　　中国存款保险制度的基本架构似乎业已形成，尽管具体的条例有关方面还在斟酌， 但是诸如存款保险的费率的高低、哪些机构应当缴纳存款保险、存保机构对多大金额的存款予以保险、存保机构是否应当对商业银行行使监管权力等一系列的问题，都已经有了初步的定则。上个月，央行在大连高调举办的“存款保险国际论坛”更是向外界传达了一个非常明确的信息：中国的存款保险，已是万事俱备，只欠东风。

　　存款保险制度，简而言之，就是商业银行(吸收公众存款的机构)以一定的费率向存款保险公司购买保险后，一旦商业银行面对存款者的取款需要而无力清偿时，由存款保险公司偿付存款人本息。改革开放20多年以来，中国的老百姓还未真正遇到在银行的存款无法兑付的境况，绝大部分老百姓也没有思考过这样的问题：有朝一日中国的银行也可能会像一些企业因经营不善而关停并转。故存款依然被老百姓视为最安全的资金。这就是学者们常说的“政府的隐含担保”。

　　政府对商业银行的隐含担保加大了商业银行的道德风险，使商业银行有可能“冒险经营”，对于这一点人们已经非常清楚，但是，存款保险制度同样会造成商业银行的道德风险，公众层面却了解有限。实际上，没有证据表明，政府的隐含担保所引起的道德风险，就比存款保险制度引起的道德风险更为严重。因此，将降低商业银行的道德风险当作我们建立存款保险制度的根本依据，并不适宜。

　　那么，我们为什么需要存款保险制度？要回答这个问题，必须把存款保险制度放在中国金融改革开放的大背景下来考量。改革开放以来，中国一直没有建立良好的金融机构退出机制，没有优胜劣汰的商业法则，没有为实施金融机构的退出机制创造良好的金融稳定环境。而金融机构的退出恰恰是市场自然选择的结果，也是增进金融体系效率的重要机制之一。

　　中国当下正在对银行业进行大刀阔斧的改革，这一改革集中在所有制和公司治理结构方面。人们对银行业改革的共识便是，逐步弱化国有产权和政府在商业银行中的地位和作用，不断强化民营资本和战略投资者在商业银行治理结构中的作用。人们的直观印象是，政府所有权的弱化意味着商业银行需要自己来承担和化解更多的经营风险，商业银行出了问题，政府不应该予以过多的慷慨支持。然而，公众对银行体系的信心往往是不足的，如果没有风险隔离，一家银行的破产清算往往会殃及池鱼，引发银行体系的多米诺骨牌效应。存款保险制度实质意义之一就在建立这种风险隔离。已经建立了存款保险制度的世界其他国家，他们的初衷也基本在于此。倘若存款保险真的能够担当起这一重任，政府在存款保险制度的庇护下切切实实地推动了中国银行业的市场化改革，存款保险对中国金融的发展，则功莫大焉。

　　另外，从完善货币调控机制、增强中央银行的信用独立性来说，建立存款保险制度也是非常必要的。到目前为止，央行在一定程度上反复充当了金融体系救火队的角色：从最近一段时间向

证券公司提供数百亿元的再贷款，到此前央行为解决农村信用社、城市商业银行的清偿能力问题、解决国有商业银行的不良债权问题而发放的再贷款，累计高达近万亿元。这些都直接削弱了中央银行的信用独立性。换言之，中央银行“保持物价稳定，并以此促进经济增长”的货币政策目标，与维护金融稳定的公共政策目标之间往往会形成严重的冲突，以至于中央银行在行使其公共职能的时候，可能会喧宾夺主。鉴于中央银行的货币政策在我国的

宏观调控中将肩负着越来越重要的责任，将金融稳定的职能部分地从央行剥离出去，对完善中国的货币调控机制，是非常必要的。

　　尽管如此，存款保险制度也不是万能的。目前，全球已有90余个国家建立了存款保险制度。但是，中国在引进存款保险制度的时候，不应该有赶“时髦”的情结。存款保险制度作为一项制度安排，它充分发挥作用的条件是什么？已经建立了存款保险制度的国家是在什么样的背景下建立该项制度的？这些都需要我们高度关注。

　　综观已经建立了存款保险制度的国家，我们不难发现，它们在建立全面的存款保险制度之前，都经历过或大或小的银行业危机。比如，美国存款保险制度的真正建立是在1929-1933年的大危机之后。危机过后，那些经营状况不佳的银行机构被淘汰，剩下来的大多是一些相对比较良好的银行机构。在危机过后建立存款保险制度，为存款保险公司提供了应对银行破产或倒闭的缓冲垫。就我国来说，要存款保险公司来解决一些银行沉重的历史包袱，是不切实际的。

　　另外，存款保险制度能够在多大程度上发挥金融稳定的功能，也仍然是一个悬念。就拿存款保险制度最为完善的美国来说吧，在20世纪80年代，美国大陆伊利诺伊银行遭到了存款者的挤兑，在10天内流失了60亿美元的存款，连联邦存款保险公司的资源也不足以应付这个危机。结果，联邦存款保险公司不得不向美国联邦储备银行求救，

美联储最后提供的资金高达45亿美元。美国著名金融学者马丁·迈耶有这样一个论断：在大多数国家里，中央银行变成真正的存款保险机构，即使一个国家同时有存款保险机构，央行也必须支持存款保险机构，源源不断地供应存款保险机构所需要的巨额资金。我觉得，这一论断是应当引起我们注意的。

　　在理论上，中国建立存款保险制度后，中央银行还会在金融稳定中发挥作用，只不过，再贷款与存款保险在金融稳定上互有分工，央行对此已有了明确的思路和功能区分。简单地说，存款保险是为了使问题金融机构“顺利”地退出，央行的再贷款是为了解决金融机构暂时的流动性问题。根据这样的界定，如果一家商业银行已经资不抵债，不是暂时的流动性不足，那么，央行就不应该给它发放再贷款，应该启用存款保险实施破产清算。然而，哪些金融机构该退出？哪些金融机构是暂时性的流动性困难？这些问题的答案其实有相当大的灵活性与相机性。它既取决于当事金融机构自身的游说能力，也取决于当局对该金融机构退出后可能引发的金融体系和宏观经济的反应的估计。比如说，如果某一家大的国有商业银行的破产清算就可能对投资、对经济增长，甚至对中国银行业在国际市场上的信用等级造成极为不利的冲击。在此情况下，再贷款就可能取代存款保险，央行是不可能让它破产清算的。这，不独中国有，包括美国在内的发达市场经济国家也有。

　　总之，存款保险作为一项新的制度即将出现在中国的金融体系中，它对中国金融体系会带来深刻的影响，这是不应该怀疑的。但存款保险将在多大程度上发挥作用，一方面，它自身需要实践来检验，另一方面，它也将严峻地考验政府在金融改革中的勇气、决心和智识。

　　(作者单位：中国社会科学院金融研究所)