柴青山：存款保险的连锁效应

　　文／柴青山

　　存款保险(以下简称存保)目前已进入制度设计阶段。对于存保的好处，许多专家学者都把政府救助或隐性保险的弊端摆在十分重要的位置。从公平角度看，银行系统风险确实应该由银行承担，而不应通过税收或铸币税的形式转嫁给纳税人。

　　但在肯定存款保险积极作用的同时，对其所承担的一些似是而非的功能，我们仍须保持清醒认识。比如，存保制对银行体系稳定性所起的作用，就未必尽如人意。其中，最重要一点是存保制不可能确保银行倒闭或挤提不会出现，只会降低小存户因传言而挤提银行并导致银行倒闭的可能性。虽然该制度可以防止个别银行倒闭，并进而通过恐慌性挤提、支付体系传播及银行间的相互授信而蔓延至整个金融体系，但从性质上说，它主要还是一种防止银行危机即“事后风险”出现的制度安排，对防范银行的“事前风险”并没有明显作用，对降低因为内部问题或外部竞争加剧而可能引致风险上升的问题也没有什么帮助。

　　不仅如此，存保制还可能带来道德风险问题。在西方国家，道德风险主要是指受保人或投保人在投保后，其行为往往不及投保前那么审慎而引发的问题。例如银行参与存保制后，因为要支付保费，所以它们的息差有所收窄，这就增加了银行在业务及管理上承受更大风险的诱因；而存户由于得到存保制的担保，在选择银行时也不再象投保前那么审慎。这就意味着在西方，道德风险反过来会导致银行体系出现新的问题。

　　在我国，虽然息差收窄所带来的银行经营风险是存在的，但存户追求高息所带来的道德风险，却未必与存保制有关。也就是说我国的道德风险与西方有明显不同。最大的不同点是我国以前不是没有存款保险，而是没有显性的存保制。政府对自然人存户负责全额清偿的隐性存保做法，实际上其风险已明显大于西方国家推出存保制所带来的道德风险。这说明存保制对我国银行体系的稳定具有特别的意义。但对这层意义我们同样不能给予太过乐观的评价，因为在我国存保制可能会引发另一种性质的道德风险。在以往对问题银行进行处置时，我国一般都是在当地政府的统一领导下，由地方政府出具担保，由央行给予再贷款支持来加以解决的。地方政府实际上部分承担了对存户的最终补偿责任。如果今后推出存保制，当问题银行出现时，救助的职责就得由央行和存保机构来承担了；这种新的格局或会对地方政府的行政干预起到鼓励作用，并最终影响到我国商业银行的素质。

　　政府或然负债压力未必减小

　　正是由于道德风险的存在，所以存保制推出后政府的或然负债有可能会出现反向上升的趋势，美国1980年代发生的储贷机构危机就很能说明问题。

　　一方面当时美国政府推行自由化改革，逐步取消了保护银行业的多项措施，导致业内竞争加剧；另一方面银行又得到存保制的担保，为了确保盈利的增长，银行就不得不增加高风险放款及投资，最终酿成

二战后最严重的金融危机(仅1988年储贷机构就倒闭了190家)。据统计，为了挽救、整顿逾千间的储贷机构，美国政府涉及的财政支出累计高达5000多亿美元。

　　当然，由于前述道德风险的不同，存保制推出后，我国政府负担未必会重于隐性存保时代，但负债未必减少。由于存保机构成立后，其规模及承保额均面临着不断上升的压力(比如美国的保额就从初期的2500美元提高到1980年的10万美元)，加上一旦涉及面较广的银行出事，存保机构或政府财政提供的赔偿金额难免会超出原定的保额，因此，我国政府今后背的或然负债不排除出现下降后再度趋升的可能。要有效解决这一问题，一方面在制度设计时我国应明确规定地方政府在银行清偿时应承担的责任，另一方面应加强存保机构与

银监会的合作，并从银行自身的治理机制着手，以尽可能减轻政府今后所背的或然负债。

　　有差别的费率制

　　除了在功能上有些似是而非的观点外，对存保制具体内容，社会上的认识目前也并不完全一致，有些提法甚至有明显疏漏之处。比如说，有报纸指存保制将保护广大存户的利益，就不一定说得十分准确。

　　从国际经验看，保险赔付的最高标准一般是人均GDP的2.5倍。香港确定的赔付上限是每个客户每行10万港元，对超过10万元的存款，其超额部分完全按照银行清偿后的净资产来决定赔付比例。假设我国的赔付标准稍微提高一些，比如说从3万元提高到4万元，从账户数量上说受保护的存户比重可能已达到九成以上，算得上“广大”了，但累计金额极有可能尚不足27%。有些专家学者主张设立累退制的赔付办法，即在上述赔付标准之内存保机构将100%退赔；超过上述标准的，其超额部分也可视金额大小分别获得20%至60%不等的赔偿。如果真是这样来设计，银行应付的保费将会很可观，政府或然负债上升及存保机构自我膨胀的问题也会更加突出。正如前文所指出的那样，存保制既不是要确保挤提不会出现，也不是为了保护存户的大部分存款，而是为了减少小存户因传言而纷纷挤提银行的可能性。盲目扩大保兑范围的累退制方案，不仅会增加银行负担，还会使建立银行业优胜劣汰机制的努力被越加严重的道德风险所削弱。

　　我们说存保制不可能为大部分存款提高担保，一方面是指每个客户保兑金额不会很大，另一方面是指按通行做法，非居民存款、外币存款、同业及联行存款、银行集团成员或联营公司存款、政府存款以及银行主要股东和高级管理人员的存款都将被撇除在保兑范围之外。在香港，超过年期5年的定期存款及因信贷抵押的款项，也被列在不受保范围之内。另外，存户在银行的透支额、私人贷款的欠款、由存户担保而须到期支付的债务，都应在计算存款净额时予以扣减。

　　在参与形式方面，最好是采取强制性保险的方式。有一种观点认为，国有商业银行参保将引致以大补小问题。由于大未必是好，加上国有银行上市之后，国家仅仅是股东之一，只能承担有限责任。因此，无论从公平性角度，还是从保险基金所需要的合理规模来说，国有银行可以不参保的观点都是不对的。对风险相对较高的城乡信用社，如果把他们纳入，有可能会增加存保基金负担；但如果把他们撇除在外，则又会加速存款转移、从而导致信用社挤提的可能性增加。

　　最好的做法是实施强制性保险，把所有银行都纳入其中，并照顾到各类银行的历史负担和承受能力分别制订不同的保险费率。但这还不是真正意义上的差别费率制。在过渡期结束之后，我国应该按照CAMEL(即资本、资产质量、管理水平、盈利及流动性)来分别确定不同素质银行的保险费率。

　　存保将增加银行经营成本

　　制订费率除了要考虑存保制实际效果外，还需兼顾银行成本。存保制对银行盈利的负面影响主要体现在如下几方面：首先，保险费将即时收窄银行的息差。香港金管局规定，每家银行每年应支付每个客户存款总和十万元的十点子作为保费。美国原先的费率为受保存款额的0.83‰，1991年又因储贷机构危机改为差别费率，分别收取23-31个基点。考虑到我国银行历史包袱比较重，建议初始平均费率以不超过0.15‰为宜。其次，每个客户的保额将直接影响到银行的付费基数。在前文讨论累退制方案时我们已经指出，为了减少道德风险，减轻银行成本，让商业银行有更多的财力来改善自身素质，我们希望监管当局不会盲目扩大受担保存款的范围，而保险限额也希望会确定在3万至5万元之间。第三，将来实行差别费率之后，按CAMEL评级素质相对较差的银行，财务成本将明显高于高素质银行。在这种情况下，费率较高的银行有可能会朝两个极端的方向发展，一个是因负担加重而变得财务素质更差，另一个是为了减轻成本而励精图治，并导致银行管理水平回升；而所有这些都与银行公司治理机制有相当大的因果关系。最后，存保制实施以后，中小存户可能会因利率自由化而更加热衷于追求高利息。对那些中小银行，尤其是素质较差的中小银行而言，存款利率略高于大银行将成为普遍采用的经营策略之一。

　　存保敦促中小银行合作加深

　　但只要在业务经营上策略得当，中小银行也未必见得一定要采取高息的手段。比如，为了克服网点少、便利性不足的缺点，中小银行就可以采取提高服务质量及电子化水平，加强中小银行间的业务合作。电子交易渠道的普及可以为客户提供极大便利，使中小银行跨越业务方面的空间限制，增强存款业务的竞争力。同样道理，多家中小银行如果能在发卡、ATM机、通存通兑、转账、汇款、大客户优待及混业经营(比如联合成立卡公司、保险公司)等方面加强合作，统一协调行动，那就能够在存款及其他业务上提高与大银行抗衡的能力，避免采用高利息手段来迎合客户。

　　另外，存保制实施以后，客户出于安全考虑，可能会更加乐于在多家银行开户，以寻求每行每个客户限额之内的保险，并致使存款出现分散化趋势。这对中小银行而言，可能是一把双面刃，好的方面是可以拉到一部分存款或存户，不好的方面是小额存户增多，银行管理成本增加，存款保费也因户头增多而增加。但出于服务便利性的考虑，许多客户可能仍会热衷于网点较多的大银行，因此，存款分散化的趋势将不会很明显。对付存款分散化最有效的策略就是实施差异化服务，并对低结余的存户收取超额的管理成本。与此相类似，大银行为了少交点保费，也可以采取差异化及针对小存户收费的办法。由于网点多、服务便利，大银行尤其是好的大银行，即使利率稍低一些，也仍然用不着担心存款明显减少。反而为了提高存款质量，缩窄应交保费的存款基数，大银行有必要采取按存款余额大小、分档次计息、分档次收费、分档次提供优待的差别服务策略，以增加大额存款、减少4万元以下(假设的保兑上限)的小额存户数量。

　　账户管理需升级

　　除了存款业务外，银行的账户管理也将深受存保制影响。由于保费是根据每个客户不同账户合计4万元以下的存款来计算的，因此，如果银行开户行为不规范，让客户以假名开户，或者开户时仅录入姓名未录入身份证号码，今后计算保费时银行将遇到分辨及统计方面的困难。对那些以真名、假名及非规范名称同时开有若干个账户；而且汇总的存款之和远超4万元的客户，银行如果无法加以分离，就不得不按账户数量多付保费，并在保兑时遇到难题。另外，对居民、非居民的存款业务未加以区分，也会把非居民误当作居民并因此而多交点保费。以上这些问题，从监管当局的角度看，与实名制、税收管理、

反洗钱及非居民外汇管理有关；从商业银行的角度看，则主要与客户关系管理及经营成本有关。为了更好地控制成本及开展营销工作，商业银行应该认真落实存款实名制，规范开户行为，并通过信息系统的改造，尽快推出涵盖所有存贷信息的综合账户服务。

　　(作者单位系国家外汇管理局，本文为作者本人学术讨论，与作者单位的观点和政策无关)