做大做强个人账户 增强养老保险制度偿付能力

　　个人账户养老金是职工的养命钱，是职工的个人产权，国家不提供财政兜底责任。这种统账结合、混账管理、‘空账’运行的局面不仅没有实现改革的目标，而且导致现行制度出现严重的财务不可持续。如果不做实个人账户，不实行养老基金分账管理，从根本上锁定政府的财务负担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，个人账户空账问题将严重危及到新建的社会保障制度。

　　养老保险制度是我国基本经济社会制度的重要组成部分，它既是一项重要的社会制度，也是一项十分重要的经济制度。养老保险制度的建立与完善，将对经济社会发展起到积极的促进作用，反之也有可能成为经济社会发展的桎梏。我国基本养老保险的制度基础是社会统筹与个人账户相结合，这是一个正确的改革方向。

　　早在1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》就正式确定了我国养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的基本框架，统一了具体实施方案。不过，这个文件虽然划清了老人、中人和新人的界限，初步界定了历史债务的范围，但由于当时只是将个人账户作为一个计发方法，个人账户实际上是一个名义账户由于财务上实行养老基金混账管理的办法，允许统、账基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制。因此，从1997年以来，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要，大量动用中人和新人积累的个人账户基金，持续扩大统筹基金的现实债务，增加了政府的养老保险债务规模，个人账户空账规模累计已超过6000亿元。按照现行制度预测，未来30年统筹基金缺口将以年均2700亿元的速度增长，个人账户空账规模将达到不可想象的地步。

　　个人账户养老金是职工的养命钱，是职工的个人产权，国家不提供财政兜底责任。当前这种统账结合、混账管理、‘空账’运行的局面不仅没有实现改革的目标，而且导致现行制度出现严重的财务不可持续。如果不做实个人账户，不实行养老基金分账管理，从根本上锁定政府的财务负担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，个人账户空账问题将严重危及到新建的社会保障制度。

　　2000年，国务院决定在辽宁省实施完善城镇社会保障制度试点，试点的主要内容之一就是做实基本养老保险个人账户。到2002年底，辽宁在一年半的时间里，积累个人账户资金近48亿元。这标志着我国养老保险制度转轨迈出了坚实的一大步。辽宁试点虽然做实了个人账户，为我们在全国做实个人账户指明了方向，但是也提出了一些严重的问题，诸如做实个人账户的资金保障问题，个人账户养老基金做实后的保值增值问题，等等。

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系提出了新的任务和要求。根据《决定》有关精神，我们认为改变当前养老保险财务不可持续性的关键任务是实施做实、做大、做强战略，建立长效机制，实现养老保险制度可持续发展。

　　第一，做实个人账户，建立真正意义上的部分积累模式。我们应尽快在全国部署做实个人账户的方案，即通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，个人账户成为一个实账户，而非名义账户，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支；统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决，个人账户基金实现自求平衡。随着老人的养老问题逐步解决，中人平稳过渡，新人的个人账户全部充实，我国将最终实现基本养老保险制度模式从统账结合，混账管理向统账结合，分账管理的实质性转变，建立起真正的统账结合养老保险制度。

　　个人账户做实后，个人账户养老金应成为一项强制职工个人缴费，国家给予税收优惠，政府承担管理责任，保障退休职工中等生活水平的养老保障项目；个人账户基金企业不缴费，财政不兜底；根据个人缴费、投资收益积累额和预期余命确定待遇水平，通过强制购买商业保险年金的方式，实现个人账户养老金给付年金化。

　　第二，做大全国社会保障基金，解决历史债务和空账。全国社保基金是基本养老保险的战略储备，主要用于解决历史债务和个人账户空账。但是，如果政策没有新的突破，仍按基金现有来源和渠道，预计到2007年底基金规模不会超过3000亿元，远远不足以支付模式转换的必要成本。作为一项战略储备，该项基金可从长计议，在短期内不作支出安排，使之不断增值做大，成为养老保险制度改革过渡期的稳定资源。

　　根据国务院有关规定，全国社保基金的主要来源是中央财政拨款、国有股减持收入和其他收入。在境内国有股减持暂停后，全国社保基金的主要资金来源目前已经无以为继，迫切需要开辟新的筹资渠道。为尽快充实全国社保基金，一方面要继续保持适度的财政支持，在确保中央财政当期支付缺口补助和做实个人账户补助的基础上，进一步增加财政投入，稳定国有股海外上市减持和彩票公益金收入，适时开征大额遗产、

奢侈品及高档消费等特别税种，进一步充实全国社保基金；另一方面要依据十六届三中全会关于采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金的精神，通过依法划转部分国有资产等方式拓展新的筹资渠道，做大全国社保基金积累规模，使之能够适应偿还部分养老金历史债务和个人账户空账的需要。

　　第三，实现养老保险基金投资运营，增强养老保险制度偿付能力。个人账户做实后将形成一笔庞大的基金，这笔基金加上统筹账户养老基金和全国社会保障基金将在未来相当长的时期内面临通货膨胀风险和经济增长风险，因此，迫切需要通过基金投资运营实现保值增值。养老保险基金是保障退休人员生活的特殊资金，其性质决定投资运营应遵循安全第一、收益第二的原则。由于统筹基金、个人账户基金、全国社会保障基金的制度设计、筹资机制和保障目标不同，应加快基金管理方式的改革进程，实施不同的投资政策和策略，建立与之相适应的新的养老保险基金管理和基金监管体制。

　　统筹基金的治理结构应采取政府公共部门管理的方式，即

社会保险经办机构或地税部门统一征收、基金纳入财政专户，社会保险经办机构管理，银行社会化发放，基金缺口由财政补足。为确保基金安全和支付需要，在近期内对统筹基金可维持现行政策，但需要进一步规范基金管理运作，在此基础上逐步拓宽投资渠道，开展结余基金投资运营，保持一定的投资收益水平。

　　个人账户基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社会保险经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户基金的账户管理权委托给商业机构。省级社会保险经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构的监督检查。

　　全国社会保障基金的治理结构应是由全国社会保障基金理事会作为基金的唯一受托人将全国社会保障基金的投资管理权委托外部投资管理机构管理，应引入外部全程托管制度，将基金的托管权委托外部商业银行。

　　与此同时，应强化养老保险基金监管：一是建立和完善养老保险基金投资运营的各项规则、基金管理服务机构资格认定，制定各类监管准则；二是通过具体的监管方式和监管手段，遵循基金管理规则，对养老保险基金投资营运实施有效监管；三是通过立法监管、经济监管、行政监管和其他多种监管方式的结合及与财政、金融等部门的综合配套，形成养老保险基金协同监管体制。（来源：上海

证券报）