解读地方举债新规：城投债作为最后信仰可能也要打破了

逐字逐句解读六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

联讯证券董事总经理、首席宏观研究员李奇霖

联讯证券研究院宏观组 张德礼

来源：公号 联讯麒麟堂

从房地产调控到金融严监管，再到六部委联合发文规范地方政府举债融资，都是落实党中央、国务院防风险的具体部署，守住不发生区域性、系统性风险的底线。

此次文件，将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度。具体措施上，对融资平台公司、PPP模式等做了进一步规范，严格剥离融资平台的政府性融资职能，不得借道PPP模式变相举债。

我们认为，需要重点关注的是联合监管和责任落实到个人，提高了文件的执行效率。

第一，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会、证监会等部门建设大数据监测平台，对地方政府各类融资工具进行联合监测和协调管理。需要注意的是，司法部也是联合发文机构之一。联合监测杜绝监管真空，减少了堵正门、走偏门的困扰。

第二，要求在7月31日之前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的部门、市县政府，追究相关责任人的责任。按88号函的要求，县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组，组长通常为本级政府的主要负责人。

第三，发生违法违规举债时，除追究地方政府及其所属部门、融资平台公司的责任外，还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等进行联合惩戒。违规惩罚还要进一步下放到各参与方的负责人和参与人员，提高了违规成本和政策的执行效率。

地方政府举债融资严监管之下，基建资金来源进一步受阻 。热点城市地产限购，并通过外溢效应影响三四线城市，我们看到3月全国地产销售面积增速出现明显下滑，这将传导到投资端。金融去杠杆，提高了实体融资成本和难度，对经济的负反馈作用将逐步显现。

一季度是经济高点，后续增长动能将放缓，时间对利率债和高等级信用债有利。

以下是我们对文件的逐字逐句解读。

关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知

财预〔2017〕50号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委、司法厅（局），中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局、证监局：

2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效 （地方政府性债务，最大的问题在于增速过快，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。新预算法和43号文修明渠、堵暗道，赋予地方政府适度举债的权限，同时剥离融资平台公司的政府融资职能。用表内融资代替野蛮生长的城投模式，一定程度上缓解了地方政府的债务风险） 。但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视 （地方债口子开得不大，2015年到2017年地方政府一般债券和专项债券，新增额度之和分别为6000亿、1.18万亿和1.63万亿。相比于原先的城投融资模式，外部融资是收紧的，少数地方政府有违规举债担保的冲动，如某地财政局出具承诺协调资金支付融资产品本息的《协助协调函》。） 。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线（从房地产调控到金融严监管，再到六部委联合规范地方政府举债，都是在落实党中央和国务院防风险的要求），现就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项通知如下：

一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组 （根据要求，县级以上地方各级政府应设立债务管理领导小组，作为非常设机构，当本地区出现政府性债务风险事件时，转为债务应急领导小组） ，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况 （2016年10月财政部下发《关于调查融资平台公司债务等有关数据的通知》，要求各省市开展统计，统计对象主要是融资平台公司以及承担了类似融资平台公司职能的国有企业、实业单位，范围主要是2014年以来的债务等有关数据。目前统计结果尚未对外公布。） ，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为 （根据《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效。但在实际中，地方政府为融资平台担保、提供增信很常见。需要注意的是，88号函虽以2014年为界新老划断，但对于2014年预算法修订后新增的地方政府违法违规提供担保承诺的债务，同样参照2014年年末的存量担保债务处理办法进行处理，并没有新增规定） 。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任 （根据88号函，债务管理领导小组或债务应急领导小组由本级政府主要负责人任组长。此次发文要求在7月31日前清理到位，逾期直接对负责人追责，可谓力度很大。） 。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

二、切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资 （43号文剥离融资平台的政府融资职能后，市场化改革一直是融资平台的转型方向。但由于业务相对单一，实际控制人多为地方政府及其所属部门，与地方政府之间有着千丝万缕的关系，改革进程缓慢。此次六部委联合发文规范地方举债，地方政府干预减少后，融资平台市场化转型或将加快） 。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源 （2012年之前，为了增强融资平台的资本实力，各地普遍存在将公益性资产、储备土地注入融资平台的现象。2012年12月，财政部、发改委、人行和银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，规定地方政府不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司，将土地注入融资平台公司也必须经过法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。） ，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务 （43号文剥离了融资平台的政府性融资职能，但地方政府对融资平台的隐性背书还在，或者说债权人有地方政府会为融资平台背书的预期。此次要求融资平台主动书面说明，城投债作为债市最后的信仰可能也要被打破了。） 。金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源 （地方政府隐性背书之下，融资平台的成本较一般企业更低，融资也更为容易。要求金融机构严格规范融资管理，加强风险识别和防范，将出现融资平台贷款到期或信用风险时地方政府不再兜底的案例。融资市场化后，融资平台面临成本和融资难度双升的压力。但地方政府忍痛也要割爱，所有改革都会有成本。） 。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保 （要求地方政府各种函件提供担保，在金融机构给平台提供融资服务，尤其是非标时是很常见的。2016年10月某省多个财政局要求撤回金融机构的融资承诺函，引起了金融机构的普遍担忧。对于已有的政府出函提供信用支持融资，以及未来地方政府提供的各类担保函件，金融机构都需要重新审视其中的风险了。） 。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理 （两个文件都规定，参考2014年年末被界定为政府出具无效担保合同的存量或有债务处置办法。不属于政府债务，政府不承担偿债责任，但依法承担适当民事赔偿责任，最多不超过债务人不能清偿部分的二分之一。） 。

三、规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP） （43号文后中国开始大规模、高规格推广PPP模式，2016年开始进入加速落地阶段，全国PPP项目库落地项目投资额从2016年1月的4100亿元增加到当年年末的2.23万亿。但快速发展的同时 ， 也有一些不规范的问题，比如常见的明股实债、项目风险分配不当等。需要规范PPP模式，避免被节省的当期支出成为未来的地方政府债务）。 允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利 （PPP基金是地方政府参与项目的常见形式，撬动金融机构等作为财务投资者进入，最为知名的是财政部牵头发起成立的中国政企合作投资基金股份有限公司，总规模达到了1800亿。PPP基金作为私募基金，公司型、有限合伙型、契约型三种类型都有。其中有限合伙型最为常见，地方政府及其所属部门通常作为普通合伙人，对基金的债务承担无限连带责任。） 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债 （基金可以独资或合资成立SPV获得银行贷款。5月3日国家发改委印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，未来SPV还可以发行专项企业债券。杜绝SPV成为继融资平台后，成为地方政府变相举债的机构。） ，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债 （利益共享、风险共担是PPP模式的最基本原则，但为了吸引社会资本参与，部分地方政府向社会资本承诺一定期限后回购股权、最低收益保障等，增加了地方政府未来的债务。此次六部委联合发文进一步规范，叠加资金成本的上升，社会资本参与时将会更加谨慎。PPP推广工作由量的提高进入质的提升阶段。）。

四、进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务 （进一步强化修明渠、堵暗道的监管思路。我们认为，融资平台产生的根源，在于地方财政财权与事权的不匹配，旧预算法又限制地方政府直接举债融资。未来随着融资平台举债的规范，预算内的地方政府债券新增额度会继续提高，填补地方财政的资金缺口。） 。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债 （文件、会议纪要、领导批示都是城投融资模式下的常见形式，缺少监督导致此前地方债务无序扩张。） 。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（ 含各类融资担保基金公司） ，构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任 （构建市场化的融资担保体系，有利于为企业征信。但地方政府出资设立或参股担保公司，可能的结果是，优先为融资平台担保，本质上与地方政府提供隐性担保一致，只是所担保的额度可能会低一些。此外，设立或参股各类融资担保基金公司，在金融机构入资基金后，基金的政府代表方可能通过所担保项目的选择，来影响金融机构的资金投放，间接便利融资平台的融资。） 。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任 （落实《中华人民共和国担保法》及其司法解释的要求。前面已经提到了，对于2014年后新增的地方政府违规担保形成的债务，参照存量债务处置办法处置，这条政策执行中相对温和。） 。地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制 （地方政府债券取代平台融资，成为填补地方财政资金缺口的唯一方式，提高发债和所募集资金的利用水平，是现实之需。）。

五、建立跨部门联合监测和防控机制

完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果 （多部委联合对地方政府各类融资工具进行联合监测和协调管理，减少了堵正门、走偏门的困扰，也便于对地方债务进行总量管理和阳光管理。） 。开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力 （不光对地方政府及其所属部门、融资平台公司的违法违规融资进行处罚，还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等联合惩戒，提高了各个参与主体的违规成本。） 。对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任 （违规惩罚进一步下放到各参与方的负责人和各参与人员，坐实处罚责任，对违规行为的惩戒力度很大。） 。

六、大力推进信息公开

地方各级政府要贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》等规定和要求，全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，回应社会关切，主动接受社会监督。继续完善地方政府债务信息公开制度，县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。推进政府购买服务公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作（PPP）项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开 （参考政务公开工作的经验，各级政府债务余额、政府购买、PPP等具体信息公开化在实际操作中仍有较大困难。但我们认为，这是地方政府投融资体制从平台模式向地方政府债券转型的必经之路，对此应该有所期待）。

各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性，把防范风险放在更加重要的位置，省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任，进一步健全制度和机制，自觉维护总体国家安全，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线 （进一步明确了文件防范风险的主旨，同时将地方政府债务管理上升到了维护总体国家安全的高度。结合前文要求在7月31日清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的，追究相关负责人的责任（多为本级政府主要负责人），我们认为近期各地会有实质性的行动出台。 ）。各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况，报省级政府同意后，于2017年8月31日前反馈财政部，抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。

特此通知。

财政部 发展改革委 司法部

人民银行 银监会 证监会

2017年4月26日

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