加强证券期货法律建设 保障资本市场健康发展

　　中国证券监督管理委员会

　　2006年1月1日，修订后的《证券法》和《公司法》(以下简称“两法”)开始实施；新修订的《期货交易管理条例》也于2007年4月15日起施行。中国资本市场在经历了长达4年的持续低迷之后，终于实现了重大的转折性变化，与宏观经济面相一致保持了快速发展的势头，上市公司数量、成交量、总市值和筹资额等创出新高。资本市场的健康快速发展，与近年来国家高度重视市场基础性制度建设，尤其是建立健全法律制度体系密不可分。

　　在党中央、全国人大和国务院的正确领导和大力支持下，资本市场法制建设取得了可喜的成绩，基本建成了比较完备的法律制度体系，探索出了一条符合“新兴加转轨”的资本市场发展规律的有特色的立法道路。截至2007年6月底，现行有效的证券期货法律文件共有379件。

　　在“两法”施行以来一年半的时间里，中国证监会对证券市场法律制度体系作了全面的梳理与完善，陆续出台了87件规章及规范性文件(见附表)。正如尚福林主席在“两法”(修订)实施一周年的座谈会上所指出的，这次配套立法工作对资本市场法律规则体系进行了一次全方位的清理和重构，涉及数量之多、变动之大、速度之快，皆为历史之最，法律规则体系已经覆盖到资本市场发行、交易、结算的各个方面和领域。

　　市场的发展变化对加强资本市场法制建设提出了更高的标准和要求。一方面，市场的创新发展迫切需要法律制度的规制与支持；另一方面，投资者又呼唤监管部门加大对市场的监管力度，规范市场行为，维护市场秩序，创造良好的投资环境，提供有效的权利保障。对此，中国证监会用科学发展观指导立法工作，以提高立法质量为中心，坚持科学、民主立法，进一步提高立法的前瞻性和精细化程度，全面部署了2007年度立法工作。今年的重点立法工作主要包括：积极配合证券公司监管条例等行政法规的审查工作，完善多层次市场体系法律制度，健全市场主体约束机制，拓展融资方式，保障金融创新，全面清理、科学规划期货市场法规体系等。

　　回顾我国资本市场的发展历程，每一次重大的法制建设都极大地促进了资本市场的深刻变革，成为市场发展变化的重要推动力。我国资本市场发展的历史已经证明，完善的法律体系和制度是资本市场健康发展的基础和保障。随着我国资本市场法律制度的不断完善，我国资本市场将更加繁荣，将在我国经济体系中发挥重要的、不可替代的作用。

    一、“两法”配套立法工作结出累累硕果

　　截至2007年6月30日，在“两法”施行以来一年半的时间之内，中国证监会已经完成“两法”配套立法项目达87件之多。

　　(一)认真规划，绘制证券法律制度体系图

    法治是资本市场健康发展的基础和保障。中国证监会一向重视资本市场的法制建设工作，尤其是近年来，高度重视基础性制度建设，始终将立法工作列为年度重点工作。在“两法”修订工作接近尾声之际，中国证监会及时启动了全面、系统的配套立法工作。新修订“两法”颁布后，国务院办公厅发布了《关于做好贯彻实施修订后的公司法和证券法有关工作的通知》。为落实通知精神，证监会领导组织召开了多次立法工作协调会，绘制了证券法律制度体系图，对“两法”配套立法项目的内容与具体工作作了统筹安排，制定了《证券法配套规章、规则制定计划》。

　　为了统一工作思想、推进立法工作，中国证监会还专门向证券系统的各部门、各单位发出了《关于进一步推进证券法配套法规、规章立法进程的若干意见》，再次强调了配套立法工作的重要性，明确了工作进度，落实了工作责任，为提高立法的质量与效率提供了有力的保障。

　　(二)系统梳理，立、改、废相辅相成

　　根据新修订的“两法”，以证券法律制度体系图的规划为指导，中国证监会对证券类行政法规、规章作了全面、系统的清理与审查。按照修订后“两法”新的规定或者授权，中国证监会制定了一批新的规章和规范性文件；对与修订后的“两法”不一致的行政法规、规章和规范性文件，予以修订或者废止。截至2007年6月底，中国证监会新制定了《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》等8件规章，修订了《上市公司收购管理办法》等11件规章，明令废止了《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》等4件规章。另外，经国务院批准，中国证监会还废止了《可转换公司债券管理暂行办法》、《中国证监会股票发行核准程序》和《证券结算风险基金管理暂行办法》等3件行政法规。

　　事变则法移。为了贯彻实施修订后的“两法”，构建适应资本市场发展要求的法律制度体系，中国证监会全力推进配套立法工作。在一年半的时间里，“两法”配套立法工作已经取得了可喜的成绩：中国证监会配合国务院法制办公室起草的2件法规性文件已经公布施行；《上市公司监督管理条例》等4件行政法规送审稿已经报请国务院审查；公布了规章及规范性文件87件，其中，规章19件、规范性文件68件。此外，作为配套立法工作的一个重要组成部分，证券交易所、证券登记结算公司和证券业协会制定、修订的自律规则也多达27件。

　　(三) 全面推进，完善证券法律制度体系

    通过一年半的“两法”配套立法工作，比较完善的证券法律体系基本形成。配套立法工作对证券法律体系的完善，主要体现为以下八个方面：

　　一是完善发行规则体系，深化发行制度改革。证监会抓紧制定和修订了《首次公开发行并上市管理办法》、《证券发行与承销管理办法》、《发行审核委员会办法》和《保荐人尽职调查工作准则》，以及有关信息披露内容与格式准则，开展了上市公司非公开发行股票、公开发行可分离交易的可转换公司债券两种新融资方式，初步形成了比较完整、科学的证券发行规范体系，解决了“A+H”境内外同时上市的制度衔接问题，为“新老划断”后的证券发行工作创造了一个优质、高效的制度平台。

　　二是进一步完善上市公司治理结构和上市公司的收购、信息披露制度。证监会起草了《上市公司监督管理条例》和《上市公司独立董事条例》两件行政法规草案送审稿，已经报请国务院审查；制定、修订了《上市公司股权激励管理办法(试行)》、《上市公司收购管理办法》及相关信息披露文件、《上市公司章程指引》和《上市公司股东大会规则》等规章和规范性文件，《上市公司信息披露管理办法》已于今年1月31日发布施行；发布了《关于进一步加快推进清欠工作的通知》和《关于进一步做好清理大股东占用公司资金工作的通知》等清欠工作专门文件。形成了以法人治理、并购重组、信息披露为核心的上市公司监管法律制度，积极配合了股权分置改革和“清欠”工作，推动了上市公司不断提高规范化运作水平，促进了上市公司整体质量的提高。 三是建立了以业务规范与风险控制为核心的证券公司监管制度，保障综合治理工作的顺利推进。起草了《证券公司监督管理条例》和《证券公司风险处置条例》两件行政法规草案送审稿，已经报请国务院审查；公布了《证券公司风险控制指标管理办法》和《证券公司董事、监事、高级管理人员任职资格监管办法》等规章和规范性文件，巩固了综合治理成果，实现了由　　静态监管向动态监管转变的历史性跨越。制定了《证券公司融资融券业务试点管理办法》和《证券公司融资融券业务内部控制指引》，审查了证券交易所、证券登记结算机构、证券业协会相配套的细则、合同必备条款等文件，为证券公司业务创新提供了法律保障。

　　四是发展壮大机构投资者，夯实基金市场规范发展的制度基础。制定、修订了《合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》、《证券投资基金管理公司治理准则(试行)》、《关于基金管理公司提取风险准备金有关问题的通知》和《基金管理公司投资管理人员管理指导意见》等文件，有利于合格境外机构投资者长期投资，完善了基金公司法人治理结构，加强了投资管理，增强了基金公司风险防范能力。

　　五是完善登记结算规则体系，保障交易安全。制定、修订了《证券登记结算管理办法》和《证券结算风险基金管理办法》，审查了《上市公司流通股协议转让办理业务暂行规则》、《关于上市公司股权分布问题的补充通知》、《证券交易所上市规则》、《证券交易所交易规则》、《证券登记规则》、《证券结算规则》和《结算参与人管理规则》等文件，强化了自律监管，提高了运行效率，增强了风险防范能力，完善了证券交易、登记和结算制度。

　　六是落实投资者保护基金制度，维护投资者合法权益。公布了《证券投资者保护基金申请使用管理办法(试行)》、《中国证券投资者保护基金有限责任公司受偿债权管理办法(试行)》和《关于缴纳证券投资者保护基金有关问题的通知》等规范性文件，规范基金的管理、使用，切实保护证券投资者的合法权益。 七是进一步明确了“两法”赋予证监会的新职能，建立了“打非”工作的综合执法机制。为了规范证券市场秩序，国务院办公厅发布了《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》，建立了由证监会牵头的整治非法证券活动协调小组工作制度。成立了证监会、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等多个中央机关参加的整治非法证券活动协调小组，负责打击非法证券活动的组织协调、政策解释、性质认定等工作。明确了各省级人民政府按照属地原则负责本地区非法证券活动查处和善后处理工作，牵头建立联合执法机制的分工，增强了打击非法证券活动的执法合力。

　　八是完善行政执法程序，落实执法责任制度。制定、修订了《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》、《证券市场禁入规定》、《关于查询、冻结从事证券交易当事人和与调查事件有关的单位和个人在金融机构账户的通知》和《中国证监会关于推进行政执法责任制的实施意见》、《中国证监会行政执法责任制评议考核暂行办法》、《中国证监会行政违法行为责任追究暂行办法》、《中国证券监督管理委员会行政处罚委员会工作规则》、《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》等规章、规范性文件，积极探索证券行政执法体制的创新，创设了行政处罚专职委员制度，进一步健全了行政处罚案件“查审分离”体制，提高了证券期货市场行政处罚的质量与效率，健全和完善了执法责任制度。 “两法”配套立法工作的成功推进，是资本市场法律制度体系建设的一个飞跃。由证券发行法律制度、证券交易法律制度、证券经营和证券服务法律制度、上市公司法律制度、信息披露法律制度、机构投资者法律制度、监督管理和法律责任制度等部分构成的证券市场法律制度体系已经基本形成，既满足了市场稳定发展所需的有法可依、有章可循的客观需求，又为市场创新预留了空间，有利于及时防范和化解市场风险，切实保护投资者合法权益。

　　(四)积极参与，资本市场相关法律制度进一步完善

　　除了“两法”配套立法工作之外，中国证监会还积极参与了《刑法修正案(六)》、《企业破产法》、《反洗钱法》和《物权法》等与资本市场密切相关的法律的制定、修订工作。《刑法修正案(六)》率先在上市公司中确立了董事、监事、高级管理人员的背信罪，进一步明确了上市公司、证券期货经营机构严重违法行为的刑事责任，加大了对严重操纵市场行为的惩处力度，完善了资本市场刑事责任制度；《企业破产法》及时总结了证券市场风险处置的经验，从法律层面确立了“三中止”原则，为制定证券公司等金融机构破产的行政法规提供了法律依据；《物权法》扩大了担保标的物的范围，认可了债券出质登记的法律效力，明确了股权和基金份额出质事项等，为资本市场高效、安全运行奠定了基本法律基础。 修订后的《期货交易管理条例》已经由国务院于今年3月6日公布，自今年4月15日起施行。相配套的第一批规章、规范性文件的制定和修订工作已经基本完成。

　　二、统筹安排全年立法工作

　　今年初，中国证监会按照《立法法》、《规章制定程序条例》和《证券期货规章制定程序规定(试行)》的规定，制定了《中国证监会2007年度立法工作计划》，全面部署了2007年度立法工作。日前，该计划已经采取通知的形式印发给证券期货系统的各个单位与部门。

　　《中国证监会2007年度立法工作计划》包括了38件规章类立法项目。按照今年重点工作的安排，中国证监会将其中的26件规章列为“力争年内出台的重点项目”，将另外的12件规章列为“需要抓紧研究、择时出台的项目”。

　　(一) 指导思想与基本原则

　　与往年一样，中国证监会在立法项目的选择与安排上，紧紧围绕今年的重点工作，以促进和保障资本市场的持续、稳定、健康发展为目标，统筹规划，保证重点。今年，中国证监会立法工作的指导思想是“以科学发展观为指导，全面贯彻全国金融工作会议和证券期货监管系统监管工作会议精神，始终坚持以提高质量为中心，坚持科学立法、民主立法，进一步提高立法的前瞻性和精细化程度，增强立法工作的主动性和法律规范的可操作性，进一步调整和完善法律制度体系”。

　　按照上述指导思想，中国证监会确立了今年立法工作的如下基本原则：一是服务重点工作，统筹安排，积极配合多层次市场建设与金融创新活动；二是规范立法活动，严格程序，进一步加强立法工作的制度性建设；三是发扬立法民主，开门立法，增强立法的科学性和民主性；四是完善行政程序，加强监督，贯彻落实行政执法责任制度。

　　在下发给证券期货系统的各个单位与部门的通知中，中国证监会对立法工作提出了更为具体的要求。按照这些要求，负责立法工作的部门(或者单位)要认真执行立法工作计划，合理配置立法力量，力争按时、高质量地完成任务，继续完善资本市场法律制度体系；要严格遵守《规章制定程序条例》和《证券期货规章制定程序规定(试行)》的规定，依照法定立法程序，更加规范地开展立项、起草、审查、公布、备案、解释、修改、废止等立法工作；要广泛参考、借鉴境外的成功经验与国际通行做法，密切结合我国国情，采取立法调研、立法听证、立法论证和面向社会公开征求意见等民主立法形式，及时反馈法律制度的执行情况，推动决策的民主化；既要积极开展金融创新立法规制的前瞻性研究，又要探索法律施行后的评估工作；要切实落实立法工作专人负责制，组织对立法人员开展业务知识、立法技术、程序规范的培训；要认真贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》和《关于推行行政执法责任制的若干意见》，进一步加强执法机制的研究与建设，系统总结并提出完善现行行政许可实施程序和证券期货规章制定程序的建议，积极研究行政监管措施和行政指导制度，改进监管工作方式，规范行政执法行为，不断提高　　依法行政的水平。

　　(二) 立法项目安排

　　从立法项目的安排上看，中国证监会今年的立法工作具体包括如下六个方面：

　　一是继续夯实证券期货市场的基础性法律制度，积极配合《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》、《上市公司监督管理条例》和《上市公司独立董事条例》等行政法规的制定、修订工作，力争尽快出台。目前，上述4件行政法规的送审稿已经报请国务院审查。另外，中国证监会正在积极地配合全国人大财经委做好《期货法》草案的起草工作。 二是积极探索非上市公众公司监管制度，制定《非上市公众公司监管办法》及其配套文件，建立统一的非上市公众公司监管体制和分级负责的持续监管制度，完善多层次资本市场体系法律制度。

　　三是强化上市公司的信息披露制度，完善上市公司并购重组制度与直接融资制度，制定、修订《上市公司信息披露管理办法》、《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》、《上市公司并购重组财务顾问管理办法》、《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的通知》和《公司债券发行试点办法》等规章和规范性文件，改进上市公司的治理水平，增强透明度，进一步改善上市公司结构。

　　四是提高证券经营机构及证券服务机构的规范化运作水平，适应向常规监管阶段转变的需要，改进从业人员管理制度，完善业务规则，制定、修订《律师事务所从事证券法律业务管理办法》、《证券市场资信评级业务管理暂行办法》和《证券投资咨询业务管理办法》等规章，推动证券经营与服务业务的良性发展。

　　五是做好《期货交易管理条例》的实施工作，全面清理、科学规划期货法规体系，完善配套规章及规范性文件，制定、修订《期货经纪公司管理办法》、《期货交易所管理办法》、《期货公司风险监管指标管理试行办法》、《证券公司为期货公司提供中间介绍业务试行办法》和《期货公司金融期货结算业务试行办法》等一系列文件，促进期货市场的发展。 六是规范行政行为，积极修订《证券期货规章制定程序规定(试行)》、《行政许可实施程序规定(试行)》，完善行政程序，规范非行政处罚监管措施的种类、设定和适用，进一步转变监管工作方式，更加注重执法体制、机制建设。

　　截至6月底，《上市公司信息披露管理办法》、《律师事务所从事证券法律业务管理办法》、《境外证券交易所驻华代表机构管理办法》和《中国证券监督管理委员会限制证券买卖实施办法》、《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》等8件规章已经发布施行。

　　此外，立法工作计划还包括了54件规范性文件类立法项目。其中，《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第5号———公司股份变动报告的内容与格式》等17件规范性文件已经发布施行。

　　(三) 重构期货法规体系初见成效

　　《期货交易管理条例》的配套立法工作是中国证监会今年立法工作的重点之一。目前，此项工作已经取得了阶段性成果。《期货公司管理办法》、《期货交易所管理办法》、《期货投资者保障基金管理暂行办法》、《期货公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理办法》和《期货从业人员管理办法》等5件规章，以及《期货公司金融期货结算业务试行办法》、《证券公司为期货公司提供中间介绍业务试行办法》和《期货公司风险监管指标管理试行办法》等3件规范性文件已经先后公布施行；《商业银行从事期货保证金存管和期货结算业务管理办法(草案)》等规章、规范性文件的起草工作正在积极推进。至此，以《期货交易管理条例》为核心，证监会部门规章、规范性文件为主体，期货交易所、期货保证金监控中心和期货业协会的自律规则为补充的期货市场法规体系初步形成。该法规体系既遵循了法律的稳定性、连续性原则，又兼顾了适应市场发展的前瞻性，它的形成必将对我国期货市场的规范发展发挥积极的作用。

　　(四) 完善自律规则体系

　　作为证券期货市场规范的重要组成部分，证券、期货交易所、登记结算公司和证券业、期货业协会等自律组织，为了配合证券期货系统今年重点工作的开展，结合自身业务与自律管理工作的实际，制定了各自的自律规则的立法工作计划。项目总共达118件之多。其中，《上海证券交易所会员管理规则》等32件自律规则已经发布。

　　2007年是资本市场实现重大转折性变化之后，向以常规监管为主转变的第一年，是金融创新不断推出的一年，也是对外开放更加深入的一年。新修订的《期货交易管理条例》已经施行，市场品种与交易方式、投资者结构、规模、环境等都正在或者即将发生较大变化，资本市场的健康发展对法制建设提出了更高的要求，法制建设面临着新情况、新问题、新机遇、新发展。循着“两法”描绘的蓝图，资本市场法治建设还有很长的路要走，也必将迎来资本市场更加繁荣、美好的明天。