□新供给经济学50人论坛特邀研究员 　金海年

　　中国地方债试点改革，是进行风险防控和经济转型的平衡举措，是在中国城镇化建设进入新阶段的必然选择。系统解决中国的地方债问题，必须从建立现代规范的地方政府财政信息披露机制、现代规范的地方政府融资管理体系、现代规范的地方政府财政管理体系和逐步调整优化地方政府的职责定位等四个方面系统进行。

　　地方债改革进入新阶段

　　自2014年5月19日起，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。这标志着中国地方政府债务改革试点进入新的阶段。此次试点不但省市范围扩大，而且有了许多重要的变化。

　　一是首次提出由地方政府自行偿付本息，明确应借多少。与此前试点仅是自行发行相比，此次试点将财政部代为偿付债券本息改为由试点地方自行偿还，强调了地方责任。虽然在我国现行财政体制下，中央政府仍承担转移支付和隐性担保责任，但可能将债务责任管理、使用效率管理、风险与偿付管理等债务全过程责任纳入地方政府考核体系，标志着现代规范的地方政府独立责任融资体系建设的启动，对我国财政与金融体制改革、乃至政治体制改革，都具有巨大的探索意义。

　　二是首次进行信用评级，明确能借多少。引入第三方信用评级机构，一方面可以倒逼地方政府建立资产负债信息的日常管理体系，实现债务与财政信息的规范披露，了解政府债务信息不再依赖于兴师动众的审计，还审计于合法合规检查的本来功能。另一方面可以科学揭示、量化评估债务风险，实现风险阳光化、数量化。使国家有关部门、社会投资者及时全面了解地方政府债务情况和风险，有助于统筹全国政府债务管理，建立政府债务的风险评估与预警机制，采取有效预防与应对措施，防止经济金融危机。

　　三是债券期限由原来的3、5、7年延长为5、7、10年。地方政府债券期限的延长在一定程度上解决了基础设施等长期项目建设资金需求的期限错配问题，缓解了短期财政流动性缺口，为经济增长解决当前债务负担赢得了宝贵的时间。当然，由于地方政府任期大多短于5年，也在防止举债冲动、追溯债务责任等方面带来了管理与制度新挑战。

　　四是额度变化不大。2014年由预算收支赤字确定将发行地方债总额4000亿元，其中试点省市发行1092亿元，总额并无大的突破，说明此次试点主要在体制机制上进行探索，不会减少债务，也不会明显增加债务，对地方政府债务总体规模不会产生实质影响。根据2013年审计数据，我国地方政府债务总计近18万亿元，直接债务也有近11万亿元，大多是近4年多形成的。根据作者在2013年对城投债的研究报告，我国2013年城投债存量已达2.3万亿元，其中2013年当年就新增约9500亿元。说明我国地方政府有大量支出未列入预算，此次试点也将推动建立科学规范的现代政府预算管理体系，推动政府收支更大范围预算化、阳光化。

　　如何评估地方政府债务风险

　　中国地方债的试点与管理，背景和核心都是债务风险，而风险的评估当然需要信用评级。此次试点首次要求地方政府自行发债委托信用评级机构进行信用评级，信用风险的评估标准和方法尤为关键。

　　首先，需要明确地方政府信用级别与国家主权信用级别的关系。地方政府信用级别无疑由国家主权信用级别决定，但各自的适用范围却不同。国家主权信用级别主要面向国际投资者，在国际投资市场进行各国主权债券投资的选择，是各国中央政府信用的排序。而地方政府信用级别，尤其是我国的地方政府信用级别，主要面向国内具有资质的机构投资者，在国内债券交易市场范围内与其他如企业债券等进行投资的比较选择，是国内各个地方政府信用的排序。因此两类信用级别并不具有直接可比性，反而地方政府信用级别应与国内企业及金融机构信用级别具有横向可比性。

　　其次，地方政府信用级别应面向5-10年的未来风险状况，评估其债券到期的偿本付息能力，应具备一定的预测性。合格的地方政府信用评级标准，应能覆盖完整的经济周期和政治周期，一要考虑我国的相关制度及其改革变迁背景遵循客观经济规律；二要考察作为财政收入以及偿债根本来源的地方经济实力；三要考察财政收支管理能力和融资使用管理能力；四要考察债务负担和未来发展的风险管理与偿债能力。我国地方政府信用评级标准不应少于以上四个方面的内容，也应根据可操作性和一致可比性进行动态调整。

　　再次，在评级方法和流程上，应收集足够长的历史时期的相关信息与数据，保障信息与数据的系统完整性、准确可比性和动态及时性，建立可靠动态的信息数据采集体系与标准；建立历史数据，总结与未来数据预测相结合的指标计算方法；建立量化评价和定性评价相结合的级别确定方法；建立基于流程的操作风险预防体系。

　　最后，为保证地方政府的信用级别具有横向可比性，参与的评级机构数量不应太多，应对各家评级机构不同的评级标准进行统一的一致性检验和可比性校准。

　　诸多问题有待解决

　　此次试点与以往不同，在推动明确市场与政府、中央与地方的责任，直至进行地方政府职能定位，清理地方融资平台，实现地方国企和地方政府职能分开等方面，将起到基础性的准备作用，拉开了深化财政体制改革、促进中国经济大转型的序幕。不过由于我国发展快、国家大、情况复杂不均衡，地方债的改革不可能一蹴而就，仍有诸多问题有待解决。

　　根据作者2013年对我国城投债的研究，2013-2014年地方政府债务开始进入偿还高峰阶段，而真正的峰值在2019年，比现在的风险压力还要大，问题的解决必须从存量债务问题和新增债务问题两方面入手。目前试点与历史债务以及未来融资需求相比，金额仍然太少，仅是制度试点，未来区域范围、债务规模、融资方式都需进一步扩大，中央政府仍负一定程度的担保责任，还需注意债务期限长于官员任期的管理问题。

　　从长远看，建立现代规范的地方政府财政信息披露机制，现代规范的地方政府融资管理体系，现代规范的地方政府财政管理体系，逐步调整优化地方政府的职责定位，是系统解决中国地方债问题的四个关键步骤。