□中诚信国际信用评级公司

　　张英杰 赵继志 辛洪波

　　我国大部分地区的政府债务规模已经超出适度债务规模。面对我国地方政府债务存在的风险，学术界和业界普遍提出应该发展市政债，使地方政府融资阳光化。但是，在正式推出市政债之前，还存在一个从现有地方政府融资模式向市政债转变的过渡期，过渡期的相关问题和制度安排值得关注。

　　债务风险传导机制

　　地方政府融资平台风险传导的路径有三条：一是金融传导。当融资平台以政府注资的土地或资产为抵押担保品向银行或非银行金融机构进行间接融资，将通过商业银行、央行[微博]的监管通道传导风险。二是投资传导。融资平台的主要功能是筹措资金，通过投资通道投向基本建设和实体经济，要给融资找到投资出口，而不是在金融系统内空转。三是政府传导。由于融资平台的特殊属性，使得各级政府成为隐性担保人，负有连带责任，承担或有负债风险。行政体制决定这种风险可以层层叠加和上移，直至传递到中央政府。

　　地方政府债务的可持续性和风险控制，取决于宏观经济基本面、金融系统和政府部门这三个方面运行情况，以及发生风险时的控制和协调能力。具体地，在实体经济要考察经济周期、结构以及资金的投向与产业发展的匹配程度。

　　在金融系统风险方面，美联储逐步退出QE之后，美元走强，各国央行会被动收缩货币供应量，加息压力增大，流动性波动加大，甚至出现阶段性短缺，并对房地产市场产生冲击。另外，监管层对影子银行体系的监管力度越来越大，地方政府融资平台从信托、银行理财产品等影子银行渠道再融资的难度会进一步加大，融资成本会上升。需警惕的是，房地产价格的波动与影子银行和地方债务的联动会引发金融领域的系统风险，并叠加和上移。

　　在实体经济的风险方面，要关注地方政府债务规模与地方经济发展水平、产业结构、财政收入、市场化程度等因素的匹配程度。如果债务规模与上述因素不匹配，则会降低资本配置效率，不利于经济增长，风险可能积累。

　　过渡期融资平台怎么办

　　融资平台是目前地方政府债务融资的主要载体，已经成为地方政府的融资枢纽和风险焦点。因此，从现行地方政府融资模式转向市政债，还存在一个过渡期，该时期的核心问题是如何处理融资平台。政府性债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。因此，对地方政府融资平台应在全面梳理的基础上分类逐步消化。

　　收益项目类融资平台应逐步市场化，成为市场化的经营实体，通过金融市场化解自身融资和债务偿还问题，以自身经营收益偿还债务本息。

　　公益项目类融资平台应依靠财政支持，对于存量债务可采用证券化手段，化解债务期限错配问题。对于增量债务可采用市政债，提高债务融资的规范化程度。

　　效益较差、运行困难的融资平台应破产、清算、重组，优化融资平台的资产质量，控制风险扩大。

　　做好准备工作

　　地方政府债务风险的最大问题不在风险本身，而在于形成风险的制度环境，如果不能改变目前地方政府债务融资的制度环境，即使推出市政债，也难以从根本上化解地方政府债务风险。因此，在推出市政债之前，应率先改变影响地方政府债务融资行为的一系列制度性因素。

　　首先，健全预算制度。现行预算制度在地方政府债务管理方面存在两方面缺陷：一是没有建立全口径预算制度，地方政府债务收支项目(除部分地方由财政部代发的地方债)没有纳入各级政府预算，这就导致地方政府的债务融资行为缺乏预算约束。二是《预算法》明确规定不允许地方政府发债，这就导致地方政府缺乏阳光化的融资渠道。从预算制度角度看，上述两方面因素共同导致地方政府债务规模膨胀、风险不断集聚。因此，要从完善预算制度角度控制地方政府债务风险、为市政债推出创造条件。建立全口径预算制度，将地方政府债务收支项目纳入各级政府预算，形成债务融资的“硬约束”。要修订《预算法》，允许地方政府发债。

　　其次，编制地方政府资产负债表。目前，地方政府的资产债务情况仍然是一笔糊涂账，这也限制了对地方政府债务风险的客观评估，形成这种问题的根源是没有地方政府资产负债表。因此，在推出市政债之前，应尽快编制地方政府资产负债表，使其资产负债情况显性化、透明化，为市政债的定价、评级等工作提供基础性支撑。

　　最后，推进金融市场的市场化改革。地方政府债务规模快速膨胀与我国金融体制密切相关，金融部门(尤其是银行)的预算“软约束”形成为地方政府提供廉价资金的利益格局。应加快推进金融市场的市场化改革，形成对金融部门的预算“硬约束”，核心是利率市场化改革和金融市场结构性改革。