柯荆民

　　5月21日，财政部公布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，允许上海、北京和广东等10省市，进行地方债直接发行的改革试点。从2009年财政部代发代还地方政府债券，到2011年试点地区自行发债、中央代还，再到如今试点地区实行债券自发自还，至最后出现最终意义上的“市政债”，地方债券制度改革的路线图，已经基本明确。

　　在试点办法发布之前，对于地方债的改革，存在两种不同的观点：一派观点认为，立即取消地方政府融资平台，由国债代替地方债；而另外一派观点认为，城投债不会马上消失，应在地方直接发债试点成功的基础上，逐步将城投债券改造为市政债。试点办法的发布，表明第二种观点得到官方认同。

　　2009年，财政部代发代还，是中央政府以自己的名义代地方政府发行，实质上是国债。2011年试点地区自行发债、中央代还，实质是以国家信用进行担保，也是一种变相国债。城投债是地方政府以地方融资平台名义发行的企业债和中期票据，是一种变相的地方债，是地方信用。与以前国债性质的地方债不同的是，此次试点，采用市场化的方式，要像城投债一样，建立债券评级和信息披露制度，本质是一种地方信用。这是一个根本性改变。

　　但与美国的市政债相比，中国此次试行的地方债券，在发行主体、发行规模和期限上受到限制，尽管这些限制是临时性的，以后会逐渐放开。从发行的主体看，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10省市，除宁夏外，基本是东部的省市。随着地方债券市场的完善，试点会逐步向中西部转移。自发自还债券总规模为1092亿元，不能超出，而不是地方政府根据需要和融资能力进行债券发行。

　　就债券期限而言，为五年、七年和十年，取消了三年期债券品种，增加了十年期品种。将发行债券期限延长，长债置换短债，是为了解决地方投资中普遍存在的期限错配问题。

　　推出中国版市政债试点的原因是，2008年前，由于担心源于美国的全球金融危机，当时中央决定推出四万亿元刺激计划，鼓励地方政府进行基础设施建设投资。但这些投资有一个最大的问题是：效率没有保证，而且很不透明，除信贷、通过地方政府融资平台发债外，还通过信托等影子银行进行大量融资。而通过市场化发行，债券要通过项目收入来偿还，自然效率上就得到了一定保证。另外，债券信息披露，可以解决不透明的问题。

　　此次试点，要求发行债券的地方政府及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。之前，财政部代发债券，是将多个省市债券打包发行，相当于资产池，不披露每只债券的信息。2013年后，地方政府自行发债，才开始披露债券基本情况、地方政府经济运行情况和财政收支指标等。这次，无疑是对信息披露提出了更高的要求，增加了地方债券融资的透明性。

　　当然，地方债务的信息披露，还有基础性工作要做，如制定地方资产负债表。另外，能否对地方债合理定价，是关系到地方债试点能否成功的关键。目前，西方评级机构有针对地方政府的评级方法，但评级采用双重标准，部分夸大地方债务问题，以图做空中国经济。如果考虑到欧债危机起源于美国评级公司突然降低对希腊的评级，我们就可以知道评级在地方债中有多重要。

　　去年以来，大公国际、中诚信和中债资信评估公司等评级公司，已经公布各自的地方债券评级方法。国资背景的大公国际，建立了自己的地方政府评级方法体系。据其介绍，这也是世界首部非西方型的地方政府信用评级。中债资信是一家再评级公司，即在评级公司评级之后再次进行评级，而中诚信提出的评级方案，是基于西方标准。中诚信作为一家穆迪持股一半的公司，由其过度参与地方债券评级，可能有损于中国的国家安全。但是，现在就大公国际一种评估体系是远远不够的，应该再设立一家国有的评级公司，与大公国际竞争。

　　(作者系财经评论员)