杨志勇

　　中国社科院财政与贸易经济研究所教授

　　陈新平

　　财政部财政科学研究所博士

　　刘桓

　　中央财经大学税务学院副院长

　　王诚诚

　　《理财一周报》编辑

　　对2000亿地方债使用效果的评估和施工的监控，是保证这笔资金能够完全偿还，起到经济作用的一个最重要的条件。风险在于如果在前期论证不足，对以后财政还款付息会造成一定的压力。因此要特别强调监管和审计。

　　不发地方债 中央财政压力太大

　　主持人：作为4万亿经济刺激的一部分，有关地方债即将发行的消息引起广泛的讨论，相关报告也即将在2月25日至28日十一届全国人大常委会第七次会议上听取审议。您认为地方债通过实施的可能性大不大？

　　杨志勇：现在地方政府财政问题很大，如果不让地方政府发债的话，目前看来没有更好的办法。如果要找其他的途径，无非有两个。第一是增加财政转移支付。从1月份的数字来看，中央财政没有办法做到这一点。以前总是说用增收部分扩大转移支付，今年看来，已经非常难了。

　　另外一个就是分税制改革，重新调整税种，划分给地方更多的税项。这两个从现在来说，都很难做到。在这种情况下，如果不能给地方政府提供更多的财源的话，地方政府就会想其他的方法找财源。其他所有的形式就会变得更加不规范。

　　陈新平：有关地方政府发债的争论在中国一直存在。在中国的国情下，地方政府投资冲动一直较大，一旦让地方政府发债，投资冲动更难以控制。因此我国《预算法》也规定，不允许地方政府发债，搞赤字。

　　现在受国际金融危机的影响，有必要刺激中国经济的发展，所以有关发放地方债的讨论再度升温。不过现在提出来的办法是由中央政府“代发代扣”，由中央政府代发地方债，地方政府承担还本付息责任，及时上交本息、发行费等资金。未按时上交的，在办理年度结算时，中央财政与地方财政结算时如数扣缴。在目前整个大的宏观经济条件下，这是刺激宏观经济发展的手段之一。

　　刘桓：地方债最终通过的可能性是极大的。地方发债这个议题已经讨论很多年了，这些年没有通过主要还是立法问题。中国自1981年恢复国债发行以来，都是中央债，地方没有债权也没有税权。这是由我们国家长期以来的财政预算和支出体系所决定的。但是这次允许地方发债一个重要的背景是，为了刺激经济，中央追加了投资四万亿元。

　　如果这四万亿元造成的财政负担都由中央来承担的话，会造成很大的压力，因此我们要发挥中央和地方两个积极性。让地方承担一定的债务的负担，同时也享受债务资金使用的好处。所以发债现在看来是必然的。

　　越发达地区 税收下滑越严重

　　主持人：1998年出现金融危机我们是通过扩大发行国债的方法进行经济刺激。此次考虑发行地方债，它的必要性在哪里？

　　杨志勇：由中央政府以“代发代扣”的形式发放地方债，我们在1998年已经有了经验，基本模式是一样的。现在就是看在分配机制上会有什么变化。

　　现在地方政府的财政压力受国际金融危机影响确实比较大。简单地说，1994年分税制之后，很大的财力都是集中在中央的，哪怕是发达地区的地方政府，从预算内获得的财力也是有限的。而且很多地方，演变出来一种土地财政模式——卖地，获得国有土地转让费收入，然后土地开发获得营业税、契税等各方面的收入。现在不好卖了，收入就开始下降，而且越发达地区这个问题越严重。

　　陈新平：现在中国的经济受到了整个国际宏观经济的影响，地方政府如果要刺激当地经济的发展需要相应的资金支持。

　　过去地方政府都是靠土地财政刺激地方政府经济的，现在房价也在下降，地方财力和几年前相比下降比较大。这样的话，作为刺激中国经济的措施或者手段，地方债是可以考虑的。目前的方案是在中央政府代发代扣的方式下进行，风险还是可控的。

　　主持人：与国债相比，作为一种新的尝试，地方债的优势在哪里？此次国家考虑用“代发代扣”的方式进行发放，主要的考虑是什么？

　　杨志勇：地方政府现在的情况是这样，它的隐性规模远远高于现在即将发放的规模。分税制改革之后，地方政府应该获得地方发债权，但是中央政府没有赋予地方这个权力。但是地方通过种种形式所形成的实际债务规模谁也没有说得很清楚。地方政府往往不是直接出面去借款，而是通过其他城建公司、项目公司去借。这些债务都是由地方政府施加影响，并最终承担义务的。还有一些，地方政府办工程，但是施工之后欠钱不还，这个最终也会形成债务。像这样的债务规模实际上是很难统计清楚的。地方政府自己也很难搞清楚。在这种情况下，让地方政府直接去发债就会形成很大的风险。

　　假设这个地方的债务特别重，债务还不了，债券发行了几年之后，要偿本付息，如果是中央政府代借代还，最后就是中央政府和普通老百姓之间形成债权债务关系。政府之间的关系可以由政府自己去处理。

　　另外各地情况不一样，发债的规模会有影响，另外如果由中央政府出面去发债，发债的规模也会比较大。

　　现在金融危机的背景下，如果中央不提供这样的融资渠道，让地方政府发债，地方政府可能会隐性发债，制造出更大的危机。

　　陈新平：首先从法律上讲，中国是不允许地方政府搞赤字和发债的。在西方发达国家，地方政府是允许发债的。现在有个特殊的背景就是国际金融危机，经济刺激计划需要有资金来源，它为地方发债提供了余地或者说空间。

　　与国债不同，地方债的偿还义务主要由地方政府来承担，发债的规模也需要根据相关需要来进行，这对地方政府也是一个约束。如果现在还采取1998年的做法，扩大发行国债的规模，向各个省市分配资金规模的话，地方政府就没有偿还债务的压力。从这个意义上讲，地方债可以增加地方政府的压力，提高资金使用的效率。

　　另外，地方债的发行也会增加使用资金的灵活性。以往国债发多少，发不发，地方政府是没有任何发言权的，在制定地方经济发展决策的过程中，是不能考虑通过发债这种途径来筹集资金的。允许地方政府发债，在资金的使用安排上，会在一定程度上增加地方的灵活性。

　　如果是国债资金，其使用是要受到严格限制的，是地方债的话，在资金的具体使用上，相对而言，地方应有更大的灵活性。国债还是要发，并且相对于几年前经济形势比较好的时候规模也会放大。

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