脱贫攻坚与供给侧改革

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　　脱贫攻坚与供给侧改革

　　解学

　　编者按：金融是推进供给侧结构性改革的关键手段，也是打赢脱贫攻坚战不可或缺的重要力量。近年来，党中央、国务院把金融扶贫作为脱贫攻坚的重要措施来部署，鼓励引导商业性、政策性、开发性等各类金融机构加大对扶贫开发的支持力度，同时推行定向精准滴灌的普惠式金融扶贫。我国各地也围绕金融精准扶贫开展了一系列实践。本期专题从金融扶贫与供给侧结构性改革关系、金融精准扶贫中存在的问题、金融精准扶贫模式以及扶贫实践案例等角度，对金融精准扶贫的相关方面进行了分析，旨在总结金融精准扶贫经验、探索扶贫新路。

　　供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线，从长远来看，也是我们跨越中等收入陷阱的“生命线”。脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨、最紧迫的任务，是一场输不起的战争。二者在思路方法、工作要求和内在逻辑上是一致的，服务脱贫攻坚就是服务供给侧结构性改革，农业政策性金融在其中担负着重大职责。

　　精准扶贫必须贯彻供给侧结构性改革理念

　　扶贫开发贵在精准、重在精准，成败之举在于精准。推进精准扶贫必须贯彻供给侧结构性改革理念，着力在强供给、补短板、添动能上狠下功夫。

　　精准扶贫需从供给侧发力。补短板是供给侧结构性改革五大任务之一，贫困地区和贫困人口是全面建成小康社会最突出的短板。坚决打赢脱贫攻坚战，就是要推进供给侧结构性改革，加快补齐发展短板。从供需视角看扶贫工作，“扶”是供给，“贫”有需求，落实精准扶贫方略，也要贯彻供给侧结构性改革理念，不断增强扶贫举措对需求变化的适应性和灵活性。和改革开放初期相比，我国贫困人口的地区分布、致贫原因、资源需求等发生了很大变化，贫困群众不仅需要资金扶持，更需要政策支持、智力帮扶，原有“输血”式“大水漫灌”扶贫思路难以适应新的环境、解决新的问题，必须多从供给端发力，在增加扶贫供给总量的同时，扎实推进农村扶贫供给侧改革，既要打好攻坚战，又要有战略思维、长远考量，切实提升扶贫供给的有效性和脱贫可持续性。

　　精准扶贫重在解决结构性问题。与需求侧管理偏重解决总量性问题不同，供给侧管理重在解决结构性问题。贫困地区情况千差万别，贫困人口致贫原因各不相同，从全局和社会的角度看，贫困问题归根结底是一个结构性问题。只有结构性施策，一把钥匙开一把锁，才能提高扶贫成效，做到真扶贫、扶真贫、真脱贫。坚决打赢脱贫攻坚战，必须聚焦重点贫困县、贫困村和建档立卡贫困人口的“两不愁”“三保障”问题，认真落实“五个一批”和“六个精准”的要求，具体到人、到村、到县，分别施策、优化供给，实现精准扶贫、精准脱贫。

　　精准扶贫必须改革创新。从全球范围看，尽管经济社会发展日新月异，但贫困问题仍是世界各国，特别是发展中国家面临的最尖锐的社会问题。新中国成立特别是改革开放后，党和政府大力推进扶贫开发，为全球减贫事业作出巨大贡献，但也要看到，容易脱贫的地区和人口基本上都已经脱贫了，没有脱贫的都是贫中之贫、困中之困，是最难啃的“硬骨头”。当前，脱贫攻坚已经到了攻坚拔寨的冲刺阶段，采用常规思路、按部就班推进难以完成任务，只有坚持问题导向，以改革为动力，创新方式方法、体制机制，才能不断创造“中国经验”，努力形成“中国模式”，为国际减贫事业贡献“中国力量”。

　　金融扶贫在脱贫攻坚中担负重要职责

　　金融是现代经济的核心，是推进供给侧结构性改革的关键手段，也是打赢脱贫攻坚战不可或缺的重要力量。从国际减贫通行做法看，除了财政投入、税收减免等政策外，更多的是用金融手段解决扶贫资金投入不足的问题，比如印度国家农业和农村发展银行、有“穷人银行”之称的巴西人民银行以及孟加拉乡村银行等，都为所在国扶贫开发事业作出了突出贡献。重视发挥金融扶贫作用，既符合国际通行经验，也契合中国实际。

　　金融扶贫是国家层面的政策安排。党中央、国务院把金融扶贫作为脱贫攻坚的重要措施来部署，鼓励引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的支持力度。党和国家领导人对金融扶贫寄予厚望，多次作出重要批示指示。国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确了20条金融扶贫措施，尤其重视发挥政策性金融、开发性金融的作用。这充分体现了我国的制度优势和政治优势，被认为是“最有新意、最有含金量”的政策举措。

　　金融扶贫是贫困地区加快发展的内在要求。普惠金融是2016年G20杭州峰会的重要议题。发展普惠金融，关键是“接纳”和“包容”边远地区、分散农户、小微企业和社会低收入群体，特别是贫困地区和贫困群众，让他们及时获得方便快捷、价格可承受的金融服务。当前，我国贫困面积广、贫困人口多，脱贫攻坚资金需求量很大。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，到2020年之前全国需要搬迁约1600万人、400万户，搬迁成本按每户20万元计算，就需要投入8000亿元左右，发展产业以及改善基础设施和医疗、教育等资金缺口更大。面对这么大的资金需求，必须切实加大金融支持力度。

　　金融扶贫是落实精准方略的重要手段。精准扶贫的一个重要方面就是要把扶贫资金精准投放到急需扶持的区域、项目、产业和人口，最大限度发挥资金的扶贫效益。金融机构拥有专业人才队伍和信息管理系统，在信息收集、处理和加工等方面具有独特优势，能够准确筛选甄别扶贫项目。美国著名经济学家米什金认为，金融机构（如银行）是生产公司信息的专家，能够有效解决信息生产过程中的难题。金融机构参与扶贫，有利于发挥杠杆和导向作用，引导社会资金跟进，形成资金合力。同时，金融机构大多拥有健全的公司治理机制和内部控制手段，对资金使用进行严格监管，确保依法合规，实现“精准滴灌”。金融扶贫既能支持干事的，又能约束干事的，对激发贫困地区、贫困群众的内生动力更有效，有利于建立精准扶贫脱贫的长效机制。

　　农业政策性银行的金融扶贫

　　国内外实践表明，政策性银行是一种结构性的资源配置手段，是为国家特定战略意图和发展目标服务的。在推进供给侧结构性改革和脱贫攻坚的过程中，政策性银行大有可为。农业发展银行是国家的银行、支农的银行、补短板的银行，有责任也有条件发挥金融扶贫的主力军作用。

　　农发行的经营目标突出社会性，与脱贫攻坚的价值追求高度一致。农发行坚持社会效益优先，注重公共产品供给，扶持弱质产业、弱势群体和落后地区，这与脱贫攻坚的战略性、公益性高度契合。我们坚持用服务脱贫攻坚统揽全局，努力构建全行全力全程扶贫的工作格局，推动各项工作、各种资源、各方力量向服务脱贫攻坚聚合，聚集引导社会资金回流反哺贫困地区，2016年前三季度，农发行通过发行扶贫金融债等方式筹集支农资金，向贫困地区净注入资金2029亿元，充分发挥了金融扶贫的骨干和引领作用。

　　农发行的业务范围具有特定性，有利于充分发挥专业优势。政策性银行业务范围比较聚焦，并且根据国家战略安排，动态调整履职重点，更有利于体现国家意志，发挥专业优势。如德国复兴信贷银行、日本政策金融公库等，都是具有国际影响力的政策性银行。农发行是在建立社会主义市场经济体制、加强和保护农业的背景下成立的，是专司支农职责的政策性银行。长期以来，农发行扎根“三农”、服务“三农”，员工队伍熟悉“三农”、贴近“三农”，积累了丰富的经验；组织体系健全，人员和机构重心都在基层，实现了对国家重点贫困县的金融服务全覆盖；成立之初就履行扶贫开发职责，具有较好的工作基础和人才基础，有义务也有条件做好金融扶贫工作。

　　农发行坚持优惠支农、让利于农，更加契合脱贫攻坚需求。贫困地区、贫困群众发展起点低、基础差，经济实力弱，无力承担高额利息。与商业性金融机构追求利润最大化不同，农发行坚持把社会效益放在首位，提供优惠特惠金融服务，突出政策支持的靶向性。对扶贫开发实行办贷优先、规模倾斜、利率优惠、期限延长的支持政策，利率最高下浮20%，期限最长可达30年，2016年前9个月发放的易地扶贫搬迁贷款平均期限超过20年、平均利率下浮幅度超过13%，最大限度让利于农，切实以等不起的紧迫感、坐不住的责任感、慢不得的使命感，全力服务脱贫攻坚，取得了显著成效，在金融同业中率先成立扶贫金融事业部，率先实现贫困县服务机构全覆盖，率先出台政策性金融扶贫五年规划，率先发行扶贫专项金融债和普通扶贫债，率先创建金融扶贫实验示范区，率先投放易地扶贫搬迁贷款，得到了社会各界的高度评价。截至2016年9月末，农发行在贫困地区贷款余额达到10028亿元，较年初增长25.4%，高于全行平均增幅12.3个百分点，高于全国贷款增幅14.6个百分点；易地扶贫搬迁贷款投放量居同业第一，共审批项目611个、金额4927亿元，已投放1651亿元，支持搬迁建档立卡贫困人口415万人。

　　“十三五”时期，农发行将全面落实供给侧结构性改革理念，进一步加大对脱贫攻坚的支持力度，重点支持易地扶贫搬迁、产业扶贫、贫困地区基础设施建设、定点扶贫和金融扶贫实验示范区建设，推进职业教育扶贫、生态保护扶贫和转移就业扶贫，助力打赢脱贫攻坚战，为全面建成小康社会提供强有力的金融支撑。■

　　作者系中国农业发展银行董事长

　　（责任编辑 植凤寅）