统一监管能够使银行体系更具弹性从而更少出现危机，这将极大地缓解各成员国公共财政和单一货币政策的压力

　　德意志联邦银行行长 基恩斯·魏德曼

　　引 言

　　从主权债务危机爆发三年来的情况看，欧洲的政策制定者们仍然面临两大挑战：首先是必须解决当前的危机；其次是必须使欧洲货币联盟的结构更加稳固。当然，这两大挑战是相互联系的，因为解决危机所采取的短期措施绝不能与关乎货币联盟长期稳定的重要问题相冲突。这意味着我们需要进行实质性的“危机管理与监管政策的合作”。

　　德意志联邦银行已经提出了构建稳定的货币联盟的两条路径：一是通过改进马斯特里赫特条约的框架，增强国家自主权，这意味着国家可以自主决策，但也必须自担后果；二是在财政联盟的领导下，实质性的国家主权将被转移到欧盟层面。

　　然而，就目前来看，似乎政策制定者都未明确承诺将采取何种路径。金融危机之后，连带责任已经大幅扩展，表现出与马斯特里赫特条约框架渐行渐远。但与此同时，他们又不太愿意放弃国家的核心权力。因此，货币联盟也没有更加向财政联盟靠拢。因此，如果我们想要实现统一的结构，仍需要做好主要的基础工作。

　　虽然货币联盟的未来架构仍不清晰，但是建立新的金融市场架构的工作似在推进，在形式上首先就是欧洲银行业联盟。这也非常合乎情理，因为无论货币联盟将采取何种路径，都需要一个相当稳定的金融体系，并强化相关规则，尤其是投资者的个人责任。建设银行联盟的目的不同，工作思路和设计理念也会不同。在我看来，银行联盟至少可以在稳定的货币联盟中发挥核心作用。

　　主权债务危机与私人债务危机的联系导致的问题

　　对于货币联盟来说，金融体系是开放的。主权债务危机已将这一点展现得淋漓尽致。对遭受危机重创的国家来说，金融体系是导致经济失衡以及私人债务和政府债务大幅攀升的重要原因。

　　在危机之前，一些国家的经济前景被过分高估了。当不得不修正这些预期时，对其债务的可持续性以及还贷能力的怀疑日益增加。尽管这些怀疑最初集中在家庭、企业的信誉方面，在某些情况下，鉴于政府和银行作为金融中介的作用，它们也迅速引起了人们的关注。毕竟，银行的资产负债表总是反映各自的经济状况。另一个因素是，并不是所有国家的银行体系都准备好了应对危机。由于涉及系统性风险，银行体系的风险演变成了政府的风险，从而不得不对其进行救助。例如，爱尔兰在金融危机之前的政府预算是平衡的。在危机期间，财政赤字一度超过其经济总量的30%。但与此同时，公共财政的问题又造成了银行部门的压力。例如，希腊债务掀开了希腊银行资产负债表的窟窿。

　　当这种反馈效应威胁到整个货币联盟的金融稳定时，也会增加其他国家纳税人的负担，仅从欧元体系内实施的援助方案或非常规货币政策措施就可以看出，单一货币政策亦是如此。这些风险可以从金融体系蔓延到货币联盟，而在危机之前肯定是被低估了。

　　银行联盟是恰当的对策吗

　　因此，问题是在未来如何更有效地限制这些风险。从本质上讲，解决这个问题有两种方法。首先，应采取措施确保这样的危险形势不会首先在银行或政府出现。

　　但不可能完全避免危急的情况。市场经济中的单个银行可以且必须保证不会继续这样的操作。因此，必须采取措施确保至少打破困顿的银行与脆弱的国家会相互拖累的恶性循环。这两道防线的原则并不是新事物。它是迄今为止金融市场监管改革的基础。

　　因此，银行联盟应该确保银行体系更少出现危机，因为这可能会加重直接受影响的成员国的公共财政，并随之给欧元区其他国家以及单一货币政策造成困扰。银行联盟也应该保证货币联盟能更好地应对那些避免不了的危机。

　　遵照这两道防线，目前的讨论集中在欧洲银行联盟的两个方面：统一的银行监管和统一的银行重组与处置机制。讨论的第三个方面则是统一的存款保险制度。然而，这一点已经悄然从公众关注的焦点中消失，我认为情况确实如此。

　　关于统一监管及其优势，我认为有四点尤为重要：第一，统一监管增强了各国银行体系的透明度。特别是，透明度越高意味着可能的潜在风险的不确定性就越小。第二，统一监管会使各国的银行体系不太可能卷入各自政府的财政问题。这是因为，当国内银行被指派向政府或家庭提供过于廉价的贷款时，超主权的监管机构比各国监管当局更容易进行干预。第三，统一监管确保各国都适用同样的高标准，因此，竞争条件也都是相同的。对于银行资产负债表上的风险过度集中、银行体系的过度膨胀等问题，就金融危机整体而言，除其他因素外，单个国家之间审慎监管制度严格程度的差异都只是起到了推波助澜的作用。第四，统一的银行监管也有助于解决跨境的系统性作用。这也应该会是防止当前危机的一个重要方式，并将有助于更有效地处理危机。

　　总之，统一监管能够使银行体系更具弹性从而更少出现危机，这将极大地缓解各成员国公共财政和单一货币政策的压力。

　　然而，统一监管并不能防止银行体系的每一次困境。而统一的银行重组与处置机制有助于有序地处置陷入困境的银行。这不仅可以使政府节省救助银行时所需的可观费用，而且能够使货币政策制定者摆脱需要维护稳定的责任，因为这与其维护价格稳定的主要任务相冲突。

　　不言而喻，在处置一家陷入困境的银行时，银行的所有者和债权人首先必须承担责任。不能将银行陷入困境时导致的成本首先转嫁到问题国家纳税人的身上，更不用说是其他成员国的公民身上。因此，要设立一个专门的基金，使被监管的银行必须支付费用倒是可以好好谈一谈。重组或处置银行的成本可以主要由基金偿付，仅仅当对基金来说，承担附属补偿的要求过高的话，才使纳税人承担。

　　正确设计银行联盟是成功的先决条件

　　银行联盟的关键要素是统一监管和统一的重组与处置机制。这将有助于解开银行体系和公共财政之间的紧密联系。然而，对银行联盟的现实设计至关重要。我们必须谨记以下几点：

　　第一，银行联盟不应过度夸大欧洲化的能力。当风险发生在国家层面时，各国应适时承担责任，而不应使其他成员国纳税人承担风险。

　　第二，以稳定为目标的货币联盟的指导原则也必须适用于银行联盟。必须维持权利和责任之间的平衡。如果欧盟层面是共同承担风险，它也必须共享干预和控制的权利。

　　第三，统一监管和统一的重组与处置机制还需要决策指引。当压力增加时，要重新定义自由裁量权，在危机时期更是如此。因此，有必要明确界定目标及适当且可检验的程序规定。

　　第四，银行联盟必须恰当地融入货币联盟这个统一的框架中。

　　为此，我们必须改变观点。银行联盟关注的是来自银行体系的问题，但公众财政或整个经济对银行体系的稳定又会形成怎样的威胁呢？这两条防线也同样适用于宏观审慎政策和欧洲货币联盟的财政与经济政策框架。它们可以降低公共政策不良发展的可能性，特别是对财政政策而言，可以限制其对银行体系的影响。

　　为降低出现公共财政困局的可能性，如果欧盟成员国不断违反金融援助项目的规则或条件，银行联盟需要配合使用欧盟层面的财政政策权力进行干预。与此同时，这将减少公众财政问题通过银行联盟的机制转嫁给欧元区纳税人的风险。如果银行联盟的主要目的最终是偷偷地引入宽泛的连带责任，从而给予政府更多的余地借债，那么将损害货币联盟的利益。这样的危险确实存在，我认为我们不应该掉以轻心。

　　遵照第二道防线，银行体系需要得到更好的保护而免受公共财政问题的影响。监管改革同样能够使金融体系变得更具弹性，自实施以来也已在这方面发挥了重要作用。但除此以外，银行需要更坚决地收敛自己承担过多政府偿债风险的倾向。为此，银行联盟必须附带有进一步的监管措施。我认为有两点特别重要：一是需要为单个银行对主权债务的敞口设定一个上限或某种规模；二是银行需要用政府股权资本支持政府债券或贷款。两者的最终目标都是终结对政府债权的处理优于资产负债表其他资产的行为。

　　用资本支持政府债券会有另一重好处，即当公共财政出现不良发展的迹象时，价格信号会被更早释放，从而可以引发财政整顿的压力。这个要求，与统一监管相配合将共同防止政府即便预算困难也能继续得到廉价贷款的状况，从而使政府和银行避免陷入更大的预算问题。

　　目前的事态发展证明了设置更高要求的重要性。现在理所当然应该批判公共财政和国家银行体系之间的紧密联系。然而个别国家，尽管财政拮据，仍在鼓励国内银行购买更多本国政府的债券。这个例子非常清楚地说明了应对危机的短期行为是多么不符合长远的需要。

　　结 语

　　如果结构合理，银行联盟可以成为稳定的货币联盟重要的基石，甚至是支柱。但它并不是解决危机的法宝。如果期望银行联盟能解决危机，那么对它的要求就过高了。银行联盟是一个面向未来的概念，其目的应该是防止未来的风险或至少有助于更好地应对风险。

　　然而，目前影响银行体系的问题首先是源于国家层面过去的不良发展。各国资产负债表上的风险也必须由自己解决。这是保持权利与义务平衡的唯一办法。如果通过银行联盟共同承担这些历史债务就会与建立银行联盟的目的背道而驰：它将造成财政转移。如果政策制定者认为这种财政转移是必要的，那么他们也应该同样适用于此。在有些国家，财政政策当然能够承担资产负债表上的历史债务；在其他情况下，救援机制也随时准备提供有条件的金融援助。更重要的是，寄望于将遗留问题转嫁到未来的银行联盟，继而转嫁给其他成员国可能会阻碍银行体系的改革进程。这是因为那些受影响的银行会认为推迟清理资产负债表直到银行联盟成立是值得的。

　　但由于银行联盟是一个未来的概念，况且也不能解决当前的危机，因而虽然应该尽快成立银行联盟但又不过于草率。从概念的角度来看，银行联盟是货币联盟急需的一部分，但其实现是面临着许多障碍，并引发了很多问题：

　　一是什么银行应该受到统一监管？只有系统重要性银行或是所有的银行？二是如何将未加入货币联盟的欧盟成员(即单一市场成员)纳入银行联盟？三是统一的银行重组与处置机制如何动用纳税人的钱？四是银行联盟的欧盟法律框架将采取什么形式？五是我们如何确保银行监管的主权责任充分合法化并受议会控制？六是相比其他政策领域，特别是宏观审慎政策和货币政策，银行联盟的定位是什么？

　　如果欧洲中央银行(ECB)负责银行监管，许多这样的问题会更加紧迫。银行联盟需要缓解单一货币政策的压力，但是从实际操作中来看，银行监管与货币政策之间的利益冲突始终存在。这就是为什么这两大职能必须严格分离的原因。虽然可行，但这种隔离很难实现——从组织结构或是法律的角度来看都是如此。另一大挑战是，一方面，监管决定必须至少受到议会的间接控制；但在另一方面，中央银行的独立性必然不容破坏。与监管决定合法化有关的是投票模式的问题。因为这类决定也包含财政成本，唯一合乎逻辑的答案是按权重投票，例如按照资本份额投票。

　　我相信，如果要使银行联盟走向成功，我们必须解答这些问题，并将能够解答这些问题。银行联盟不是严峻问题的救命仙丹，但能构成最好意义上的监管政策。它使我们有机会为货币联盟的架构添加一个重要支柱，从而维护货币联盟共同的稳定——这应该是我们的首要目标。■

　　本文系作者2012年11月19日在法兰克福举办的“欧元金融周”活动上发表的演讲。中国人民银行长沙中心支行司马亚玺译

　　(责任编辑  许小萍)