——为什么存款保险制度如此重要(二)

　　徐以升

　　在最近发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中，明确了要建立健全存款保险制度，并建立适合我国国情的金融机构破产法律体系。存款保险制度的推动已经列入议事日程了。

　　存款保险制度是中国金融业横向和纵向具有重要革命性意义的制度建设。9月14日笔者在《为什么存款保险制度如此重要》一文中谈及了这种横向意义，即通过将银行体系的一定限额之上的存款从无风险资产改变为风险资产，系统性削弱银行体系在我国金融体系中的作用，并提升债券市场等直接融资市场的发展。在本文中，我们要谈及这一制度建设在纵向上的意义——借存款保险制度实现全国地方法人银行的垂直整合。

　　中国的银行体系分为全国性银行(国有控股银行、政策性银行、全国性股份制银行)，和以城市商业银行及农信社系统为代表的地方性银行。过去曾经有几年推动过城商行的异域扩张，但从目前城商行的资产地域结构来看，总体还可以定义为地方性银行。和全国性银行一样，地方性银行有同样的信用创造能力，也即货币发行权力。

　　与中国的财政体系分为地方财政和中央财政一样，实际上我们也需要以中央金融和地方金融的角度，尤其是以国家性银行和地方性银行的角度，来思考中国银行体系的信用创造。

　　中央与地方的博弈，不只是中央财政与地方财政的博弈。由于地方政府对地方法人银行具有很强的影响力，这种博弈还表现为对银行信用或能力的配置权博弈，也就是对所谓“货币发行权”的博弈。地方政府希望能够拥有更多的信用创造能力、更多的货币发行权，为地方经济的发展或泡沫化服务。

　　2003年之后这一轮国有银行改革，其最大的成功之处在哪里？在笔者看来，并不是引进境外战略投资者、公司治理机制的提升以及上市等方面，而是将国有控股大行的所有地方分行，尤其是省级分行，进行了“垂直化”的信贷权力上收。在这之前，大行省分行的信贷决策具有某种独立性，地方政府在其信贷资源的配置中扮演很重要的角色。这一轮改革期间，多家银行还实现了银行全行层面的数据大集中。

　　失去了对国有大行省分行的信贷资源配置权力，地方政府随即盯上了地方法人银行，即以城商行为代表的地方性银行。以徽商银行在2005年的成功整合为代表，省级银行掀起了一股整合浪潮，江苏银行、龙江银行、富滇银行等成功整合，南京银行、宁波银行等一些省会和中心城市城商行也得到了大发展。目前这一浪潮仍然没有结束。此外，省级政府还有很强的冲动，将农信社改革引领到“省级农信社”的道路上。

　　省级政府对省级银行整合的成功，帮助省级政府重新掌控了信用扩张的配置权力，重新掌控了部分货币发行权，实现地方层面的“金融补财政”。在2008年金融危机之后，地方财政的地方政府融资平台大发展，就得到了地方性银行的总体支撑。地方银行的信贷规模以及占全国银行体系信贷规模的总比例，也在持续扩张。

　　2004年，城市商业银行总体信贷规模新增1394亿元，在2009年则达到7920亿元。2011年全国性银行信贷同比均为负增长，区域性银行的新增信贷仍达7329亿元，同比多增2039亿元。

　　地方金融的大发展，是2008年之后中国金融体系的一个主要特征。

　　徽商银行的变化被认为是地方政府控制地方性银行的一个突出例子。2009年徽商银行第二轮增资，外聘的行长卸任，徽商银行行政级别升级为“正厅级”。并且增资方案明确指出，增资是规范政府管理行为的需要：通过增资扩股，提高省属国有企业的持股比例，利用股份表决权，可以使省委、省政府的重大决策和管理意图通过公司治理的程序顺利得以贯彻落实，规范政府管理手段，提高省政府对徽商银行的管理效率。

　　笔者认为，在未来中国金融业尤其是中国银行业的改革中，实现对地方法人银行体系的垂直化整合，剥离地方政府与地方法人银行的联系，是改革的一个非常重要的目标。而这一目标实现的制度建设，即是存款保险制度。

　　通过构建存款保险制度，地方法人银行垂直化地纳入由央行统筹负责的银行体系。通过存款保险制度体系的监管以及最终责任，央行最终负责的存款保险机构，将统领地方法人银行体系的审慎监管权力。

　　国务院原总理朱镕基在出版的《朱镕基答记者问》中，收录了1994年接受美国《商业周刊》记者的采访，朱镕基当时指出“中国央行的独立性是指它独立于地方政府和国务院的其他部门”。很显然，存款保险制度的构建，将总体加强中国金融体系与地方政府的独立性。

　　这类似于欧元区正在构建的泛欧存款保险机制，通过建设由欧洲央行负最后责任的欧元区层面的存款保险制度，上收目前各国层面的银行体系监管权力，剥离银行与各国政府的关系。

　　实现这一关乎中国银行业长期发展的整合，有赖于地方政府债券发行机制的构建，以此削弱地方政府对银行体系的依赖。此外，虽然目前银行似乎还是香饽饽，但实际上，未来银行体系不良资产压力的上升，地方政府将非常有可能会非常愿意甩开这一“包袱”。

　　(作者系本报编委)