对进一步提升我国银行业监管有效性的思考

　　-　中国银监会纪委书记　王华庆

　　在开放型经济和金融全球化背景下，我国经济的发展方式和内在结构正在调整，经济的对外依存度不断加大，更容易受到世界经济波动的影响；我国银行业的竞争理念和格局正在变化，境内外金融市场间的相关性也在加大，金融交易更加复杂。可以说，我国银行业经营环境正在发生很大变化，各种风险因素纵横交织，银行业监管仍面临着不少内外制约，距离有效监管还有较大差距，迫切需要我们认真思考，积极应对。

　　客观认识当前银行业金融机构发展环境的变化

　　客观认识当前我国银行业金融机构发展环境的变化，是提高银行业监管有效性的前提。这些变化突出表现在五个方面。

　　我国经济金融与世界经济金融的联动性明显增强

　　全球化对各国经济金融的影响在不断加深。我国加入世贸组织后，经济加速融入世界经济体系，经济开放度进一步提高，经济金融与世界经济金融的联动性明显增强。世界经济的周期性波动、生产资料国际价格变化、主要贸易伙伴总需求变动、跨境资本大规模流动等，对我国经济运行的影响将更为明显。全球流动性过剩、资产价格泡沫、美元贬值、次级贷款风波等，也给我国金融市场带来更多的不确定因素。

　　国际规则和标准的约束力大为增强

　　金融全球化趋势，使得我国银行业成为国际分工中的一个环节，成为国际市场的参与者。我国银行业境外上市、并购、银团贷款、外汇买卖、衍生交易等活动越来越频繁，不可避免地受到国际规则和标准的约束。同时，我国的银行业运行规则和标准，也越来越多地与国际接轨。这就要求我国银行业在发展战略、管理理念、经营策略、风险管控等各个方面不断变革，更好地适应开放经济条件下的运行规律和国际化要求。

　　国内经济发展方式和经济结构的转变

　　从国内来看，发展环境的最大变化来源于经济发展方式的转变，以及由此推动的经济结构和产业结构调整。当前从紧货币政策的实施，财政支出投向的调整，节能减排要求的强化，出口退税政策的调整等，都将对银行资产构成、信贷投向及风险管理带来长期影响。在经济快速变革时期，需要银行业金融机构提高战略和政策的预见性，适应这一转变并加快金融创新步伐，提供有效的金融服务支持功能，变挑战为机遇。

　　金融市场结构和融资方式的变化

　　我国金融市场的发展速度超出了许多银行业金融机构的预期，特别是资本市场的迅猛发展以及市场制度的变革，给银行业带来了最为直接的影响和冲击。“十一五”期间，我国直接融资发展会持续加快，尤其是债券市场将大力发展。直接融资比重的持续扩大，有利于改善我国金融市场结构，对我国银行业以利差收入为主要盈利来源的传统发展模式产生重要影响。大型优质企业和发展前景良好的成长型企业，用较低市场成本进行直接融资，客观上会减少对银行业的信贷需求，银行的客户结构会发生变化，风险组合的内部构成也会变化，将对银行业的经营管理产生深刻影响。

　　银行业整体稳定性大为提高

　　随着改革开放的深入，尤其是国有大型银行的成功改革，银行业整体稳定性已有很大变化。其一，国有大型银行注资重组后，银行业整体不良贷款率大幅降低。同时，银行业的整体信息科技水平大幅提高，业务数据系统实现集中统一。其二，越来越多的银行业金融机构引入了境外战略投资者，有些还成为上市公司，公司治理结构得到改善，市场约束大为增强。其三，外资银行法人化后开始全面经营人民币业务，从母行引入成熟金融产品和金融创新机制，必将加大我国银行业整体金融创新的深度，推进市场竞争的层次和稳定性提高。最后，在综合化经营趋势下，出现了大型银行和部分股份制银行的控股集团化趋势。

　　以有效监管能力建设为核心，进一步夯实监管基础

　　有效监管能力建设是提升监管有效性的基础工作，至少包括三方面内涵：一是逐步健全监管规则体系，建立监管规则评估完善的机制，强化监管规则执行力。二是逐步建立强有力的监管运行机制，进一步提高监管效率。三是注重监管人才建设，逐步形成高素质的监管人员的合理结构。

　　加强监管规则建设是当前有效银行监管的重中之重

　　完善的监管规则体系对于提升监管有效性具有“事半功倍” 的作用。当前提高监管有效性的首要工作，是从监管规则建设这一源头入手，制定具有强执行力的监管规则，为监管人员行使监管权力、履行监管职能提供科学的执行依据，也为监管对象遵循监管要求、了解监管期待提供稳定的判定标准。

　　从监管规则的有效性和执行力层面进行探索

　　一是监管规则应立足于高起点，积极吸收国际规则和标准，认真借鉴国外银行监管的实践经验和良好做法，充分结合我国银行业发展的实际，不仅要具有普遍适用性，具有在一定时段内的相对稳定性，而且要具有一定的前瞻性，发挥引领和导向作用。

　　二是逐步建立起监管规则制定的人才队伍体系。从国外监管实践看，负责拟订监管规则的人员往往是拥有资深监管经验和专业素质的监管人员。这将有利于监管规则更具有效性，更容易为被监管机构所接受。

　　三是注重组织方式上的创新。在监管规则制定、评估、修订过程中，应注重上下和内外有机结合，既要使用银监会系统内派出机构监管人员的力量，又要发挥系统外被监管机构乃至中介机构的作用，加强监管规则的调研，充分掌握和反映监管需求、银行业最佳实践以及规则的执行效果，提高监管规则的可执行力。

　　在强化规制导向监管的同时，积极探索原则导向监管

　　原则导向监管由于权衡了监管成本、监管效率与保持金融业竞争力的关系，已经为国外部分监管当局所采用，并成为国际银行业监管的一个热门话题。与规制导向监管相比，原则导向监管具有以下优势：一是更为强调激励相容的监管理念，更加关注监管的目的与效果，重视引导银行来支持监管目标的实现，重视发挥银行合规部门的作用，允许被监管机构根据自身实际去判断如何达到监管意图，如何将监管要求与银行自身经营管理有机结合起来，使得监管要求与良好商业实践的结合更加紧密。二是进一步突出银行尤其是银行高管层的责任，撇开了细枝末节的具体监管规定，提出原则性的目标要求，在如何实现监管要求方面给予银行更大弹性和创新空间。三是将监管者与被监管者之间的关系，由过去传统监管模式下的“猫鼠游戏”关系逐步转变为双向互动的沟通关系，监管者与被监管者的沟通将更广泛、更频繁。

　　我国银行业监管中可以引入原则导向监管，优化监管资源配置，实现规制导向监管与原则导向监管的平衡协调。一方面，要积极探索和改进规制导向监管，完善在市场准入、资本充足率、贷款分类、不良贷款计量和集中度风险等方面的监管规定，持续坚持和强化“审慎监管”，有效防范和化解金融风险。另一方面，对于公司治理、金融创新、透明度建设、金融消费者教育、企业社会责任等，可以提出科学合理的原则要求，注重发挥银行内部管理与外部市场约束的作用，实现外部监管、银行自律与市场约束的有机结合，共同推动监管目标的实现。

　　优化监管组织架构和监管流程，完善监管运行机制

　　无论是规制导向监管还是原则导向监管，均需要根据监管需求的变化，不断调整和优化监管组织架构，并最终通过监管运行机制来实施。金融改革开放的深入，监管的国际接轨，以及监管专业化要求，都需要我们不断改进监管工作的组织架构和运行机制。主监管员和主查人制度，就是银行业监管治理在这方面的一项创新型的基础制度。

　　合理配置监管资源，优化监管的组织架构

　　监管者要根据风险矩阵——被监管机构风险的大小及其对金融体系的影响程度——来配置监管资源，并在此基础上强化法人监管和功能监管。要围绕监管目标，确立监管工作的优先次序，根据“有所为、有所不为，才能有所作为”的原则，针对被监管机构的规模和风险管理状况实施差异化监管，对大型银行以及大的股份制银行和外资法人银行投入更多监管资源，选配具有专业监管技能和经验的监管人员担任主监管员。

　　同样，监管架构也应该是矩阵式的。从纵向条线来看，主要是按照机构进行管理，如大型法人机构的非现场监管由主监管员牵头，各地监管员配合，对某家机构的全国性现场检查由项目主查人牵头，各地检查人员配合；从横向截面来看，主要是相同监管职能和内容的管理协调，如衍生交易、电子银行等专业领域由专门团队进行研究并提供监管支持，公司治理、市场准入等要在各类银行之间做到标准和程序的统一。此外，对于银监会从 2007年开始实施的法人银行属地监管制度，当前的一项重要工作是进一步理顺和细化银监会监管部门、并表监管局和报告局的联动监管职责，明确报告路线，形成高效的联动机制。

　　强化监管流程的循环，实现持续监管

　　目前，市场准入、非现场监管与现场检查这三个监管环节的相互衔接与持续监管的要求还有一定的差距，尚未形成良性循环。其中的关键，就在于要真正转向“以非现场监管为主导”。有效的非现场监管要分析监管对象报送的各类报表，要定期与监管对象进行监管会谈，还要评价监管对象一系列的自我评估报告，如合规管理评估报告、风险管理评估报告以及内部审计报告等。主监管员需要在监管员的支持配合下，在分析财务信息和业务数据，评价自我评估报告的基础上，找出需要关注的重点领域和关键环节，确定现场检查的重点，实施对现场检查的“精确制导”，还可据此来验证监管对象自我评估报告的真实性和完备性。现场检查结束后，主查人要及时与主监管员沟通，提交现场检查结论，提出需要关注跟进的问题，由主监管员列入下一次现场检查。同时，非现场监管与现场检查的结果要反映到市场准入政策的差异化上来，体现风险监管与分类监管的取向。