史进峰

　　 中国金融监管协调机制制度化正式破题。

　　 8月20日，国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。

　　 值得关注的是，金融监管协调部际联席会议第一次以制度化的形式固定下来，央行行长担任召集人，各成员单位主要负责人为组成人员。联席会议办公室设在央行，承担金融监管协调日常工作。

　　 “高层非常重视金融监管协调制度化安排，马凯副总理亲自批示的。”8月20日，一位监管机构人员告诉记者。

　　 2008年爆发的国际金融危机已昭示了完善金融监管协调的重要性。早在2010年，为准备第四次全国金融工作会议，国务院便将“完善金融监管协调机制”列入15项重大金融课题之列。近年来，建立一个银、证、保三大监管机构之上的超级监管机构——金融监管协调委员会的声音也屡屡传出。

　　 不过，新出炉的联席会议制度显示，中国“一行三会”分业经营、分业监管的格局不会有根本性改变。“联席会议重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。”

　　 联席会议将负起六大协调职责：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调；国务院交办的其他事项。

　　 这意味着，近几年来迅速崛起的诸如跨行业、跨金融市场业务创新或监管套利；监管标准不统一；第三方理财、P2P等非金融企业从事金融业务诸多监管空白地带，有望在联席会议制度框架下得到解决。

　　 破解监管冲突、监管空白

　　 金融监管协调机制出台有着很强的现实急迫性。中国的金融监管组织框架在过去十年发生了巨大变化，形成了银行、证券与保险分业监管的格局。同时，监管机构间协调效率低下的问题也日益突出。

　　 2010年后，综合经营成大势所趋的背景下，监管冲突和监管空白已成为摆在更高决策层面前的一道难题，这使被监管者有了套利的可能。

　　 早在2006年，国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松[微博]就专文论述过建立金融监管协调机制的迫切性，诸如分业监管体系下，对金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展；监管机构各管一段，缺乏实质性的监管协调使得金融控股公司有机会利用管制差异进行监管套利。

　　 “正是由于监管协调机制的不健全，面对金融创新时，各部门往往考虑自身利益，造成各监管部门之间的监管冲突。”一位监管人士如是指出中国以机构监管为主的弊端。

　　 此番，监管标准的协调一致性与交叉性金融产品、跨市场金融创新均在联席会议职责范畴之内，借此协调机制，以实现机构监管向功能监管之转变。

　　 近年来，随着商业银行表外业务的崛起，监管套利不再是一个陌生词汇，从银监会围堵银信合作到近年来，银证、银保、银基等通道业务的应运而生，庞大的监管套利行为考验分业监管的监管效率。

　　 正如一位银监系统人士所言，监管套利不见得是坏事，但监管套利确实存在一定风险。“比如对银行理财产品、基金和保险等一线金融产品销售人员，需要统一、一致监管标准，即监管一致性要求相同业务，应当需要相同的监管成本。”

　　 更多值得关注的则是监管空白地带，即现有以机构监管为主的监管框架下，监管并没有覆盖到的领域，诸如以诺亚财富为代表的第三方理财机构的崛起带来的监管难题、P2P监管问题。

　　 以第三方理财为例，澳大利亚早在2002年就推出金融改革法案，对第三方理财公司金融产品的销售咨询服务提出了监管要求，后来又将该法案放入公司法。而在英国，第三方理财业务也需要金融监管部门发放牌照许可。

　　 P2P业务亦存在一定监管空白。8月20日，一位监管人士告诉记者，理论上国内相关法律法规已规定非金融企业从事金融业务监管均由人民银行负责，“这应当是人民银行有所作为的地方”。

　　 在诸多监管人士看来，作为联席会议牵头人角色的人民银行，更应关注比如跨行业、跨金融市场创新；非金融企业从事金融业务等监管空白地带。

　　 从合作备忘录到联席会议

　　 2000年9月，人民银行首次尝试与证监会、保监会建立监管联席会议制度，迈出了金融监管协调机制第一步。

　　 当时混业经营趋势尚不明显，监管协调尚不急迫，联席会议制度一定程度上可以说是金融工作会议之前的通气会，发挥监管协调的实质性职能还有限。

　　 2003年6月，刚刚成立的银监会与证监会、保监会成立专门工作小组，起草了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》，当年9月召开了第一次监管联席会议。

　　 直至2004年6月，“三会”公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》中，“三会”的金融监管权力边界得到清晰界定，同时确立延续至今的“三会”监管联席会议机制和经常联系机制。

　　 然而，正如巴曙松所言，这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，其决策效力也远未达到当初的设想。因此，尽管备忘录规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”，但此后“三会”共同参与的部级联席会议便罕见召开，仅有的两次联席会议中也并未看到央行身影。

　　 巴曙松分析，上述安排为金融监管机构之间的信息共享提供了便利，但总的来说，这些共识还仅仅处在原则性框架层面，具体的监管协调制度并没有完全建立，在对不同金融机构开展相同业务时，监管措施还存在不一致与不协调的地方。

　　 直到2007年，“一行三会”之间、国务院其他有关部委之间的协调，主要采取“一事一议”式的非制度化安排。

　　 “‘一行三会’工作层面的沟通是很多的，以前有主管金融工作的副总理召集的旬会制度，但金融危机以来，新的问题需要新的制度化协调机制来解决。”上述监管人士如是阐释联席会议制度化安排的意义。