文/张双英

　　编者提示：各级政府应建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，根据平台融资标准规定的财政收入、偿债率等指标要求，把融资的数量、总体规模控制在财力可承受范围内。

　　近年来，各级地方政府融资平台为拉动地方经济回升、加强基础设施建设、加快城市化建设进程发挥了重要作用。但在其迅速发展过程中，不仅形成了巨大的融资规模，加大了地方政府的偿债负担，而且蕴藏的贷款风险也正在逐渐显现。笔者通过对河北省地方政府融资平台的贷款风险情况调查发现，受当前经济下行压力影响，地方政府融资平台贷款集中到期的还款压力较大，潜在风险呈上升趋势。

　　融资平台贷款总量下降

　　为防范融资平台风险，有关部门不断出台相关政策，对地方融资平台进行规范和清理。2012年3月，中国银监会要求商业银行按照“支持类、维持类、压缩类和退出类”对地方融资平台贷款进行分类管理，实行总量控制，确保贷款余额只降不升。随后又明确提出要在保持“降旧控新”监管政策连续性和稳定性的基础上，进一步细化和深化具体政策措施。

　　据调查，目前河北省各商业银行对地方政府融资平台贷款的政策是“降旧控新”，严格控制新增投放，大多实行总行审批，主要是保证在建项目的资金需求。截至2012年一季度末，河北省融资平台贷款3121.3亿元，比2011年底减少476.1亿元；占全部贷款的16.5%，比2011年底减少3.3个百分点，预计到年底能够实现平台贷款总量下降的监管要求。

　　随着国家对地方融资平台贷款的逐步清理和规范，新增融资平台贷款的风险基本被覆盖。各金融机构对现金流充足的交通，土地储备类平台予以支持，对无现金流收入，单纯依靠财政的予以压缩。如中国农业发展银行河北省分行对地方政府融资平台贷款实行“二率一额度”准入管理，即上一年度本级政府债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%，新项目融资额度不得超过区域融资最高额度。

　　存量贷款潜在风险上升

　　截至2012年一季度末，河北省融资平台贷款不良总额和不良率较2011年末和2010年末实现了持续双降；有抵押质押的贷款占比为61.8%，现金流相对充足的公路类平台贷款存量占比为60%左右；关注类贷款占比为10%，较去年同期上涨了1.1个百分点。融资平台贷款的潜在风险主要表现在以下几方面：

　　第一，贷款集中度高，到期偿还风险大。2012年和2013年融资平台贷款相对进入高峰期。河北省5年期的平台贷款存量占比为85.8%，基本上都是在2009年集中发放的，在2012年和2013年进入了集中还款期。国家开发银行河北省分行和工商银行河北省分行是平台贷款存款占比最大的两家金融机构，两家在2013年前到期的平台贷款分别占存量平台贷款的16.2%和27.8%。据对金融机构调查，到期贷款的风险主要表现在以下几方面：一是在2012年到期应还款项中，还款来源为财政补贴资金的无覆盖贷款还贷压力较大，其中有机构已表示部分贷款还贷困难，要求银行办理展期、重新约期或借新还旧。二是在到期贷款中土地抵押贷款和土地收益权质押贷款的比重较大，土地交易价格易受下游房地产市场的影响，随着国家对房地产调控力度的不断加大，依靠土地抵质押的平台贷款风险可能进一步显现。三是对交通类平台贷款，由于交通局财务实行统收统支，也存在还款资金不能及时到位的风险，而且有的银行前两年发放的贷款至今尚没有办理公路收费权质押手续，对到期贷款清收还需要采取积极的措施。

　　第二，房地产宏观调控加大财政担保贷款的偿还风险。在经济下行特别是房地产调控持续深入的政策背景下，地方政府包括的各项税收和土地出让金在内的收入下降，财政资金紧张，使得地方融资平台贷款的风险敞口扩大，尤其是对于那些严重依赖土地收入偿还贷款的平台公司，偿贷风险加大。

　　第三，银行严控新增贷款导致项目完工风险。据对唐山地区调查，在2011年末的存量平台贷款中，地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供担保的不合规保证贷款占18.3%，担保和抵质押品需要整改的贷款占21.8%，对于存量平台贷款的规范整改和资产保全、风险化解还需要做大量工作。

　　对策建议

　　第一，合理控制融资规模，完善偿债保障机制。一是各级政府要建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，根据平台融资标准规定的财政收入、偿债率等指标要求，把融资的数量、总体规模控制在财力可承受范围内。二是按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善偿债保障机制，明确约定政府偿债资金的来源、用途及具体还贷安排。三是设立政府偿债专项资金，作为平台贷款的补助还款来源，实行专户管理，将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金账户，按照专款专用的原则，提前、分期、均衡安排财力准备还贷，切实维护银行业金融机构的合法权益。

　　第二，提高贷款担保的有效性，确保抵质押权的顺利实现。一是对担保不落实的贷款采取补救措施，通过增加担保主体、追加土地和优质企业股权及有效收益权等合法足值质押品等方式，提高有效资产的担保比例，确保第二还款来源真实可靠。二是关注宏观经济走势和政策的重大变化，尤其是土地价格向下波动，可能造成以土地抵押的平台贷款价值缩水，及时进行抵押物保全。三是在签订抵质押合同时，应明确在融资平台违约的情况下，银行可诉请法院通过拍卖或变卖方式处置出质的权力，以清偿抵质押权下的贷款本息，确保抵质押权的有效实现；同时，明确在政策或国家法律的变动导致对抵质押权利的限制、撤销或消灭的情形下，如何保障贷款银行即抵质押权人的利益，有效防范政策调整风险。

　　第三，实行审慎的风险监控措施，拓宽融资渠道。金融机构应对地方政府项目的贷款实行严格的贷款审批和贷后管理措施，建立贷款风险评估机制，科学合理地考察贷款主体的资金实力、担保信用等级和综合偿债能力，按照物权法、担保法和国家固定资产项目资本金比例规定，对投融资平台贷款项目进行严格审核，跟踪贷款项目的进展情况，关注贷款的投资效益，监控贷款资金去向，确保贷款资金专款专用，并对可能出现的风险及时进行预警和防范；同时，平台公司要积极运用企业债券、中期票据、信托产品、产业投资基金、资产证券化等多种方式进行融资，扩大直接融资规模，转变过度依靠银行贷款的融资模式。

　　第四，完善法人治理结构，强化贷款项目管理。按照“谁组建、谁负责”的原则，完善平台公司法人治理结构，建立责权利相统一的管理机制，构建“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资机制，确保政府背景的贷款使用主体明确、资金运转协调、贷款归还安全，切实做到“借得来、用得好、管得住、还得上”，努力将融资平台公司改造为有稳定现金流和净收益的经营性公司。

　　第五，做好信息披露，加强联合监管。一是各级政府应增强信息披露意识和风险防范意识，督促融资平台公司主动做好信息披露；同时，及时、完全地公布地方财政举债能力、额度、来源、期限、用途等情况，便于各方判断和防范地方政府融资风险。二是审计部门要对融资平台贷款实行审计监督，督促地方政府在贷款的借、用、还各个环节规范运作，严控风险。三是人民银行和银行业管理部门，要通过窗口指导、现场检查和非现场监管等方式，加强对融资平台贷款的监管力度，及时进行风险预警和信息通报，加大防控系统性风险的力度。

　　（作者单位为中国人民银行石家庄中心支行金融研究处）