蒋定之：加强执行力建设努力提高银行案件防控水平

　　蒋定之

　　　今天银监会召开大型银行案件防控工作电视电话会议，主要内容是通报上半年大型银行案件情况，根据当前案件发生的形势、特点和突出问题，有针对性地研究、部署下半年大型银行案件防控工作，进一步把这项工作做好。

　　总的来看，上半年大型银行案件防控形势是有喜有忧，喜忧参半。喜的一面是大型银行出现了案件数、涉案金额和涉案风险金额"三下降"的良好态势，而且同比降幅都较大，分别为58%、69%和51%。尤其可喜的是累计成功堵截了111起案件，防范案件损失金额4.5亿元。这一成绩确实来之不易，是大家辛勤工作、艰苦努力的结果。在此，我代表银监会党委向大家表示衷心的感谢，特别是对五大银行的各级行长表示真诚的敬意。忧的一面主要是三大问题：一是大案要案仍不断发生，二是同质同类案件时有复发，三是低级案件频繁发生，特别是库款、尾箱等案件，社会影响恶劣。这些案件之所以频频发生，犯罪分子之所以屡屡得手，一定意义上讲，不是因为我们的制度不全，不是因为我们的措施不严，也不是因为我们的方法不当，而是因为我们的一些分支机构贯彻不够、管理不细、执行不力。所以我感到，加强执行力建设，已成为我们防控案件的重要任务、当务之急。前阶段，我看了一本书，书名叫《赢在执行》，对什么是执行力做了非常好的阐述，有许多独到的见解，我看了以后很受启发，对我们增强执行力、搞好银行案件防控工作有很强的借鉴意义。今天，我想重点就执行力这个问题讲三点意见。

　　执行力不强的主要表现

　　大家知道，案件防控是一项精细工作，不能有丝毫的懈怠和走样。但从各行对案件的分析解剖和我们在基层调研的情况来看，执行走样、监督走神、贯彻走调等执行力不够的问题随处可见，突出表现主要有以下四种：

　　一是传导案件防控工作的要求不够及时、政令不够畅通。为加强案件防控工作，2003年以来，银监会构建了一个比较完整的监管框架，涵盖了信用风险、市场风险和操作风险监管，涵盖了内部控制和授信尽职，涵盖了合规风险监管等方面。各大型银行总行多次下达了加强案件防控工作的若干文件要求，并制定了一系列规章制度。但有的传达迟缓，甚至不作安排；有的转发上级有关规定、文件严重滞后，有的分支机构甚至将文件、规定、规章束之高阁，没有及时传达贯彻到全体员工。由于工作精神、规制要求传导不及时、不到位，致使一些分支机构防控工作松懈，防控意识淡薄，犯罪分子屡屡作案，单位员工无人问津。如中行山西省洪洞县赵城支行挪用资金案，全行11名员工，除行长一人为正式职工外，其余10人全为临时工。这种状况长期无人过问，致使临时工身份的副行长挪用客户资金长达4年之久，金额达900多万元，直至今年5月总行检查时才被发现，成为案件防控死角的典型案例。

　　二是执行案件防控制度不得要领，扭曲变调，使犯罪分子有机可乘。如农行河北分行邯郸现金管理中心库款被盗案中，该行只是按要求将金库守押任务委托、外包给守押公司，并认为库房管理责任和风险已完全外包给了守押公司，这就犯了一个很大的错误。第二个错误是对守押公司的具体工作内容、工作职责、事故责任、监督管理等都未做出具体明确的约定。第三个错误是银行自身没有建立守库和出入库人员的登记、制约和监控等相关制度，对守库人员具体职责、守库方式、突发事件应急处理、出入库管理等没有作出详细规定，给管库员作案留下了制度漏洞。正因为这些致命性的错误和漏洞，致使管库员长时间明目张胆地盗走金库现金，而案件迟迟没有被发现。

　　三是贯彻案件防控工作的措施不够具体、整改不够到位。今年新发案件的银行，有相当一部分是本行防控案件的措施缺乏针对性，传达上级精神照抄照搬，以会议落实会议，以文件落实文件，没有根据地域、人员、业务、文化差异情况开展行之有效的解读、细化和整改，没有制定操作性强的办法，没有有针对性地开展工作，使许多案防措施流于形式。这也是目前同质同类案件不断发生的一个重要原因。如去年建行山东德州市平原支行营业室柜员刁娜挪用资金案通报后，同质同类案件仍然接连发生。农行和中行上半年发生的16件百万元以上案件中，有6件涉及现金尾箱和流动库。且6个发案行均为城区或县支行的营业部，作案人均为直接负责现金尾箱库的管理员，作案手法和规避检查的方式基本雷同。

　　四是案件防控工作的检查不够认真、不够深入。今年发现的案件中，不少案件都表现为作案时间长，次数多，上级行多次对案发行进行过检查但都没有发现案件隐患。如农行广东南海九江支行营业部麦汉文涉嫌挪用备用箱现金案中，其上级行先后进行了35次支行库款检查，都没有发现挪用备用箱现金问题，使其作案时间长达近4年之久，挪用尾箱现金达980万元。

　　进一步看，各家银行执行力不强还有以下六种共性的表现：一是简单化执行。在政策、制度、规章、规定、流程等具体落地的时候，线条比较粗，案件结点抓得不准，发案环节抓得不严。二是递减式执行。各种制度、措施从总行到分行、从分行到支行、从支行到营业部、再从营业部到各科室岗位，层层打折扣，到了基层已是强弩之末。三是抵触性执行。部分银行在执行政策、制度时，上有政策，下有对策。比如在执行轮岗休假制度上，有些银行就搞名堂、搞对策、搞特殊，导致刚性的执行要求被软化、被弱化。四是表面化执行。部分银行对案件防控要求搞照搬照套，从表面上看，花花哨哨的东西一大把，但是打开一看，管用的东西不多，起不到实际效果。五是选择性执行。有的银行对案件防控要求的理解是以偏概全、断章取义、为我所用，随意性很大。有的银行对案件防控要求有极大的执行偏好，主观上认为合适的就执行，不合适的就不执行。六是被动式或应付式执行。有的银行不推不动，缺乏主动负责的精神，敷衍应付，对上级行的要求只是消极贯彻执行，满足于应付上级行检查，存在走过场、应付交差的现象。

　　执行力不强的主要原因

　　大型银行在防控案件中暴露出的执行力不强的问题，原因是多方面的，既有主观的原因，也有其客观因素，分析起来主要有以下五个方面。

　　一是大型银行管理链条过长，造成案件防控的执行力逐步衰减。大型银行机构多，目前五大银行共有近7.5万个机构；人员多，共有170万员工；层级多，组织层级一般在5个层级以上。由于管理链条过长，导致各种案件防控要求传导失真，执行力层层衰减，到了最基层有的已无执行力约束之念，有的基层分支机构甚至成了负责人的私人园地，随心所欲办事，直至发展到如入无人之境，任其随意作案。五家银行今年上半年的百万元以上案件100%发生在基层营业机构，而且大都是负责人作案或是集体作案。

　　二是分支机构负责人对案件的易发性认识不足，致使防控案件的执行力大打折扣。目前，案件防控工作之所以没有涵盖全部风险点，不少问题之所以长期得不到解决，主要是分支机构没有从根本上认识这个问题的严重性，指导思想上有偏差，实际工作不到位。工作中讲发展的多，强调内控的少；讲市场营销的多，强调风险防范的少；讲物质奖励的多，强调员工思想教育的少；讲建章立制的多，强调很好执行的少。有的即使意识到风险防范的重要性，也仅以信贷风险防控取代案件防控工作，致使防控案件的力度大为削弱。

　　三是银行的业绩考核指标单一，方法简单，使案件防控执行力受到严重冲击。许多银行业绩考核体系仍然存在重存贷款等市场份额指标，轻资产质量和操作风险的现象，致使部分分支机构工作注意力过多地集中在扩大规模上，忽视和放松风险和案件防范。为追求发展速度，盲目追求市场占有率，乱拉存款、乱拉客户，忽视合规经营和风险管理，有的将违规经营人员视为所谓的“能人”、资源丰富的人等，无原则的加以重任、重奖，有的甚至带病提拔、带病流动，使违规和犯罪作案行为不能得到及时遏制，案件防范的执行力受到严重冲击，风险防范的警惕性荡然无存，给犯罪分子以可乘之机。

　　四是银行从业人员缺乏遵章守纪、合规操作的意识，使案件防控失去执行的基础。所发案件表明，一些分支机构和部分从业人员法律意识淡薄，有些违规问题是自上而下长期存在，有的违规行为则可谓是“接力棒”相传。部分银行员工入行后，大多只经过短期培训，一些业务还没有弄明白就上岗工作，不规范的操作和错误观念通过以老带新得以错误延续，再加上一些分支机构信息传递不畅，上级指示精神逐级递减，风险教育未能落到实处，员工缺乏合规意识和自我保护意识，容易出现集体违规现象。如农行辽宁锦州市黑山县支行的违规经营案就是一个典型。这个支行的行长刘福德平时给员工小恩小惠，在刘发出违规指令时，无人抵制，无人报告，任其作案。农行河北邯郸金库被盗案中，管库员明目张胆，公然白天开车盗取库款，竟无人说“不”。中行山西临汾洪洞县赵城支行副行长芦旭东挪用客户资金案中，一些员工对芦旭东明显的违规行为未能抵制和上报。出现这种面对作案而集体失语的局面，确实令人难以置信、令人震惊。

　　五是责任追究不及时、不到位，使案件防控失去执行的保障。目前，虽然各大型银行普遍加大了责任追究力度，但是，从对案件责任追究的实际情况来看，仍然存在重处理基层行轻处理上级行、重追究当事人责任轻追究领导人责任的问题。有的以破案和处置涉案资金风险为由，淡化或推迟责任追究；有的甚至为解脱相关责任人的责任向上级行、向监管部门、向司法部门说情；有的虽然追究了有关领导的责任，但避重就轻，降低处分档次；有的向司法机关移送涉嫌违法案件不主动、不积极、不及时，使案件责任追究的惩戒作用没有真正发挥出来。

　　提高执行力的工作要求

　　到今天为止，就案件治理和防控问题，银监会和各大型银行总行已经开了大大小小不少会议，能提的工作要求、措施可以说都提到了。我看，现在的突出问题不在规章制度、办法措施不完善上，根本的问题恐怕是在执行力不强上。如何提高案件防控执行力，从当前情况来看，重要的是抓好五个“统一”。

　　一是把抓认识与抓行动统一起来，增强执行的主动性。案件防控不是某个层级、某个部门的事情，是全局统筹、全盘动员的事情，是贯穿于银行各个业务领域和环节、渗透于每个员工思想和工作中的事情，要把案件防范变成每个人的自觉行动。对案件防控工作不抓认识不行，思想不明确，行动就不自觉，提高执行力就失去了动力，案件防控会事倍功半。但只抓认识，没有切实可行的措施来抓执行，最终也解决不好认识问题，提高执行力就失去了内动力。因此，必须把抓认识与抓行动统一起来，增强全员防范案件的执行力。

　　二是把抓制度建设与抓制度执行统一起来，增强执行的有效性。希望各家银行对现有的规章制度进行再评价，看看这些制度是否与实践相符合。有些制度在制定的时候是符合实际的，但由于实践的发展，可能变得过时了，就要及时修订这些制度，使其能够覆盖全部可能出现的风险，防患于未然。这里有一个历史小故事，说魏王问神医扁鹊：我听说你们家兄弟三人都善长医术，那么谁的医术最高明呢？扁鹊回答说：大哥医术最高，能防患于未然，在病还未显出症兆就把病根给除掉了，结果被治病的这个人就像没得病一样。二哥在病初起时用药，所以世人认为他治的是小病。我之所以出名是因为我只能在生命垂危时出手，解救人的性命。从银监会审慎的监管理念上看，我们提倡的是第一种治病方略，即在风险还未暴露时就解决在萌芽状态，能防患于未然的制度才是好制度。有了好制度，就要强调制度的执行力。一要正确理解规章制度。理解不准不全，不能有效提高执行力。二要分解规章制度。根据实际情况将规章制度分解到各个部门、各个环节、各个岗位，使每个员工知道哪些是不应该做的，哪些是应该做的，哪些是必须坚持做的，哪些是应当拒绝做的。三要跟踪检查执行情况，不断为提高制度的执行力供氧加力，防止松懈。西点军校有句名言：在执行面前没有任何借口。我们的银行在案件防控工作执行上也应该不能有任何借口。

　　三是把抓个案整治与案件防控工作全局统一起来，增强执行的针对性。今年发生的案件有一个明显特点，就是同质同类案件较多，说明银行在举一反三、亡羊补牢方面还有很多工作要做。各家银行要对案件追根溯源，分析为什么在同样制度下，有的地区、有的机构不发生案件或案件较少，而有的地区、有的机构大要案频发？研究为什么同样的流程和业务，其他银行没有案件而本行案件不断？通过分析研究，制定有针对性的办法措施，有的放矢地解决问题，做到“见之于未形，防之于未发”。要当好观察员，当好分析员。用好放大镜，做到见微知著；用好显微镜，做到洞察秋毫。在可能出现案件的业务、环节、机构、地区，加大防控力度。既要看到具体问题，也要看到一般问题；既要解决个案问题，也要研究系统问题；既要明察当前问题，也要把握趋势性问题，切实增强案件防控工作的预见性和针对性。

　　四是把抓查防案件与追究案件责任人统一起来，增强执行的约束性。各家银行是防范和查处银行业案件的主体，要切实负起责任，制定更加全面、系统的问责制度，特别是要有严明的惩戒、处罚规定。古人云：立法设禁，而无以刑待之，则虽令不从。不追责、不处罚，或处罚不到位，再严的禁令、再好的制度，也会失去效力，流于形式。所以，对案件问责一定要严字当头，严肃、严格、严厉、严查彻处，不能失之于宽、失之于软、失之于情。今后对案件问责要实行“一案四问”制度，即一是问案件的当事人之责，二是问不严格执行规章制度的相关人员之责，三是问与作案人交往较多的知情人之责，四是问发案单位两级领导人之责。对于百万元以上案件，不管案件的破案程度和追赃情况如何，都要按上追两级的要求先追究领导责任，不能以办案为由拖着不办。

　　五是把抓案件防控工作同争取外部支持统一起来，增强执行的协调性。各银监局和

商业银行在查防案件时，要主动争取地方党委、政府的理解、关心和支持，注意经常向地方党委、政府汇报工作，沟通情况。同时，还要加强同公安、纪检、监察、

审计等部门的协调配合，形成监管合力。监管部门要建立银行业案件通报和协调机制，建立通畅的案件移送渠道，互通工作信息，共同研究、制定打击和防范银行业案件的措施，形成高效、快捷的协作机制，增强应对金融犯罪和查办案件的合力。

　　重视执行力、提高执行力，是管理科学的现实命题，也是我们当前案件防控工作的当务之急，更是银行内控管理的要言所在。希望大家结合实际，加大力度，采取得力措施，勤奋工作，共同加强执行力建设，把银监会案件防控工作的各项要求变为全体员工的自觉行动，为实现全年的控案目标而加倍努力。

　　(根据中国银监会副主席蒋定之2007年7月3日在大型银行案件防控工作电视电话会议上的讲话整理)