农信社改革两年见成效 农村金融急需保护伞

　　过去被称为“老大难”的中国农村信用社像是一个刚学会走路的孩子，需要人们不断的激励和保护。在农村信用社改革试点的两年当中究竟发生了什么？制约改革进程的关键是什么？

　　★《中国经济周刊》记者 刘永刚 ★鲁静/北京报道

　　农村信用社(下称农信社)是由农民入股，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的地方性金融组织，它的服务对象是农民，服务区域在农村。农信社建社50多年来，一直都为我国的农业和农村经济服务。但50年的发展，农信社利弊均现，在高度垄断的金融体制下，农信社给人最多的印象是低效率和管理滞后。

　　近期，中国银监会副主席李伟在“2005中国财富管理论坛”上指出，深化农村信用社改革试点工作自2003年8月展开以来，整体进展顺利，并取得了明显成效，但更有不少未来发展中深层次的矛盾和困难需要解决。

　　两年艰辛路

　　在2003年，农信社可谓“水深火热”：全国农信社资不抵债额达3300多亿元、资本充足率为-8.45%、资本净额-1217亿元、不良贷款额达5147亿元，占比36.93%。也就在这一年，农信社的改革开始。但以上尴尬的数字意味着改革稍有不慎就可能引发整个金融系统，甚至经济环境的系统性风险，这是个紧迫而又紧张的改革，类似走钢丝。

　　“然而，这并不等于说合作制农村信用社或国际规范的农村信用社在我国无法生存。”

财政部财政研究所副教授安磊告诉《中国经济周刊》。“国际经验表明，许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业不可或缺的生气勃勃的重要组成部分。合作金融的必要性和存在生存、发展的空间就在于弱势群体可以通过团体合作、资金联合的方式，实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题。”

　　现在，在我国广大农村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社也面临重组、改造，甚至撤并；民间借贷、地下钱庄日渐活跃。因此，完全有必要发育一大批农民自己的真正意义上的农村信用合作组织。对现有农村信用社也应区别对待，进行可行的合理的改造。为此，国家决心将农村信用社按照合作制进行规范，并明确提出我国农村信用社的改造应当是一个在国家适度推动下的自然过程。

　　“两年的改革使农信社结束了连续10年的亏损，资本充足率亦提高到5.89%。”中央财经大学“农村信用社改革研究”课题组的负责人史建平教授就曾对记者坦言，农信社改革的最大经验就是将农信社交给地方政府，充分调动了地方政府、农信社、农民以及各方投资人的积极性，才能将农信社的改革做得有声有色。

　　法制空白制约改革进程

　　事实上，任何事情的改革都离不开规则的约束。从2000年开始，农信社改革就已经进行了三种模式的试点：在原有农村信用社框架内的重组模式，即以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行的股份制模式；还有2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。

　　中国社会科学院农村发展研究所的研究员冯兴元认为，把农村信用社改造成农村商业银行，银监会和中央银行就应按照《商业银行法》对其实施监管，而改制成农村股份合作制银行和办成真正的农村信用社呢？我国仍缺乏明确的法律规范。

　　法律的空白，已经给农村信用社的发展带来了许多问题。过去合作制没有搞好，甚至受到否定，很大程度上并不是合作制自身的原因，而是在于缺乏完善的法律制度和监管机制。所以在法学界、金融界活跃的学者中，应该尽快出台《合作金融法》或者是《农村合作银行法》的呼声越来越明显。

　　史建平教授则表示合作金融法的空白至少在某种程度上制约了采取多种模式改造农村信用社，不能在农村形成多种产权形式相互竞争和功能互补的金融机构体系。有了《合作金融法》，就可以允许组建县市农村商业银行的地区居民依法自愿组建新的合作金融机构，以满足弱势群体对合作金融的需要。

　　而在农村信用社的监管体制改革上，史建平也认为长期以来，中国人民银行比照对商业银行的监管模式对农村信用社进行监管，这与农村信用社的经营现实存在着较大的差别。具体来说，应该尽快制定《合作金融法》和《合作金融监管条例》，以便央行依法对农村信用社进行监管。对农村信用社历史遗留问题的处理，史建平则建议可通过制定并实施《合作金融法》，明确信用社是公益法人，非纳税单位，免征一切税负，以改善信用社的盈利状况来解决。

　　初步化解“历史包袱”

　　“改革试点已经进行了两年，阶段性的成果开始显现，突出表现为历史包袱初步化解。”银监会合作部的杨少俊认为，最重要的变化就是新的管理体制框架基本确立和产权制度改革出现了转机。

　　“但农信社未来发展仍面临严峻挑战。”杨少俊认为，尤其是在管理体制和经营机制还有待完善。例如，改制中涉及到很多新的法律问题，法规建设任务也很艰巨。例如，股份合作制的性质和法律地位问题不明晰，致使改制的合作银行和统一法人社无法进行工商登记。省级联社作为政府授权管理机构、基层信用社联合组织和受银行监管机构监管的独立法人的金融企业，如何正确行使三种角色职责，做到既要管理服务好基层信用社，又不增加基层信用社的负担等。这些问题都需要在实践中进一步探索。

　　另外，风险状况仍不容乐观。农村信用社已有的包袱并没有全部消化，这仍然是其健康发展的潜在风险。目前全国农村信用社仍有3851亿元的不良贷款，占比仍高达17.5%(国有商业

银行改革后不良贷款占比一般降到5%以下)，仍然有不少历年挂账亏损。从局部看，一些地区的农村信用社在改革政策到位后，仍然面临生存问题。例如，四川、贵州等地部分老少边穷地区和东北老工业基地的一些农村信用社，受所在地区经济环境制约，业务量不足以维持自身生存。此类农村信用社约占法人社总量的20%。再有，改革后如何控制新的风险，建立风险防范长效机制，还有待进一步努力。

　　杨少俊认为，新的风险可能主要来自三个方面：一是资本的稳定性，改革中增扩的股金能不能巩固、新的资本金能不能随业务的扩张得到持续补充很关键；二是随着股金增加和业务规模扩大，可运用的资金额度迅速扩张，管理队伍的素质能不能跟上、新增贷款的质量能不能保证至关重要；三是在新的监督管理体制下，能否防止地方政府的不适当干预及有效控制道德风险。

　　尽管农村信用社作为农村金融的主力军，投放了大量农业贷款，在贷款手续上也做了很大简化，但与“三农”需要相比仍存在差距。对金融支农问题，国家在制度安排上没有建立起长效激励机制。就农村信用社而言，目前仍有不少限制其业务发展的政策规定。解决“三农”问题，不能仅仅依靠农村信用社“单兵突进”，需要农村金融改革整体推进，相关配套措施加快进行。

　　此外，农村信用社法人多，机构分散，人员素质和管理水平相对较低，以法人为单位实施监管难度较大，监管力量也不足。而且，农村信用社自身信息系统建设相对滞后，要真正达到以风险为主的监管要求，还有不小差距。另外，省级政府授权省级联社进行管理，容易出现管得过多、剥夺基层社经营自主权的问题，与基层法人发生矛盾。

　　中国农信社改革前后主要经济指标对比

　　            2002年   2005年6月末

　　不良贷款率   37%     17.5%

　　资本充足率  -8.45%    5.89%

　　资本净额   -1280亿元 1083亿元

　　农业贷款额 5782亿元  10300亿元