审计署称金融审计重点是商行分支机构操作风险

　　记者近日获悉，为了进一步推动国有商业银行深化改革、加强内部管理、完善内控机制、提高经营效益，从9月开始，审计署金融审计司将组织审计署驻各地特派员办事处开展对农业银行基层分支机构的全面审计。

　　金融司正在寻求在金融审计方面的新突破。这种突破将在今年对农业银行的后半程审计中体现：从9月份开始，金融司将组织18个特派办，分别从其负责审计的分行中选择一个县 级的支行进行审计。

　　据了解，早在今年年初，李金华审计长就向金融审计司提出了金融审计要重点关注县级分支机构的风险情况。随后，以金融司、武汉办为主，围绕着基层支行的操作风险开始了近三个月的审计调查。

　　目前，一个针对农业银行基层分支机构的审计方案正在酝酿之中。这个在对北京农行某支行全面剖析基础上形成的审计方案，勾勒出了今后金融审计的方向。金融司范鹏司长在接受本刊记者采访时表示，对金融机构部分分支机构实施全面审计将是今后一个时期金融审计的重点。

　　这是金融审计在审计对象、审计内容、审计重点方面的一次重大转变。

　　审计农行初取成效

　　从今年4月份开始，金融司统一组织了对农业银行总行和北京、河北等21家一级或直属分行及其所辖部分分支机构2004年度资产、负债、损益情况进行了审计。

　　范鹏司长告诉记者，本次对农业银行的审计重点仍是紧紧围绕“风险、管理、效益”，以真实性为基础，以检查内部控制制度为切入点，以整体资产质量为主线，以揭露重大违法违规问题为突破口。

　　不过，与往年相比，对农业银行审计的重点和内容将发生重大转变，即由重点关注总行和省级分行的经营管理情况向以银行分支机构为主要审计对象转变；由揭露和查处问题为主要内容向全面分析银行风险管理机制转变；由单纯查办重大违规问题和大要案线索向揭示管理薄弱环节和从体制、制度方面提出审计建议转变。

　　“这就要求我们的金融审计人员必须认真研究国有商业银行改革发展方向，认真研究商业银行业务流程、资金流程和管理流程，认真研究银行电子信息系统和

信息化条件下的管理模式。同时，还要积极探索新的审计组织方式和审计技术，尤其是探索计算机审计方法。” 范鹏说。

　　经过全面分析目前我国国有商业银行深化改革过程中出现的问题，针对目前国有商业银行管理层次多、链条长的实际状况，按照李金华审计长的要求，金融司确定了对农业银行审计的基本着力点。这就是，从推进商业银行加强内部管理机制，为商业银行的改革提供决策参考的角度，全面剖析农业银行的分支机构。

　　在这样的思路下，银行治理问题纳入了审计人关注的重点，基层金融分支机构被纳入了审计视野。

　　围绕操作风险对北京农行某支行进行的将近三个月的试点解剖，就是这一思路的具体体现。通过对这家支行的全面检查，发现银行操作风险方面的问题较为突出，

房地产开发贷款、个人消费贷款、关联企业贷款、银行承兑汇票等业务风险仍然较高，暴露出基层银行管理中存在的亟需解决的一些深层次问题。

　　这次审计试点为基层支行的全面审计提供了一个成功的范例，不仅统一了认识、坚定了信心，也使审计思路逐渐清晰和成熟。即将付诸实施的《国有商业银行基层分支机构审计指引》，就是在这次专项审计调查的基础上，紧密结合当前金融改革的形势而制定的。

　　2005年7月7日，董大胜副审计长在北京农行审计现场调研时也强调指出，金融审计要重点做好三个结合：一是把查处国有商业银行重大违法违规问题与银行经营机制转变相结合，研究如何使国有商业银行改革真正取得实效；二是将基层支行审计实践与金融审计理论研究相结合，从先进的金融监管理念入手，研究如何防范基层商业银行的操作风险；三是把计算机审计与手工审计和延伸审计调查相结合，充分发挥各自的优势，提高审计工作效率和质量。

　　对县级金融机构实施全面审计，将重点检查上级部门制定的各项管理制度的有效性、健全性；注意发现资金流动和业务运行过程中存在的突出风险及可能存在的大要案线索。

　　范鹏司长告诉本刊记者：“下一步就是根据金融分支机构的审计指引，组织力量对农业银行部分分支机构进行全面审计，以摸清基层分支机构的风险状况及风险产生的主要原因。”

　　分支机构的操作风险

　　作为银行的基层机构，近年来分支行的操作风险频频发生。

　　操作风险是巴塞尔新资本协议列出的银行业三大风险之一，却是中国银行业风险管理者长期以来所忽视的对象。无论是在操作风险管理理念、操作风险管理框架，还是操作风险管理手段上，中国银行业均还需要根据中国转轨经济过程中的实际情况加大研究和治理力度。

　　这几年金融审计的情况表明，操作风险已经成为银行风险的重要根源。

　　“操作风险并不是单纯的风险，而是一种复合的风险，它既是由于职员的违规操作，同时也可以是由于管理系统的失误造成的，既有组织层面的原因，也有技术层面的原因。同时也包括监管层面的原因。”范鹏司长认为。

　　回顾这几年的审计，金融审计在“五统一”的模式下，统一组织了18个特派办开展对工商银行、建设银行等国有商业银行的总行和省级分行的审计，在审计中根据需要，在有目的地对分行下辖的分支机构进行了延伸审计，从中发现了大量的大案要案线索。诸如，工行广东省南海支行被私营企业主冯明康骗取20多亿的贷款，就是金融审计人员发现的。

　　审计情况表明，当前商业银行金融犯罪呈现出新发案件多、涉案人员层次高、涉案金额大、手段更为隐蔽的特点。究其原因，与银行的一些分支机构依法经营意识不强，内部控制的机制还处于低水平状态，有些机构的内控制度还处于复制监管部门的文件、制度，特别是一些分支行对“一把手”管理监督不力有很大的关系。

　　尽管，在以前的审计中，围绕着金融机构在经营管理中的风险业务，对金融机构分支机构的审计已经有所涉及，并有针对性地提出了建设性的建议，这些建议在促进商业健康发展方面起到了重要的作用。但，这仅仅限于延伸审计，还不是系统性的对分支机构进行审计调查。

　　有研究金融的专家对2005年爆发的银行业金融机构大要案频发的现象指出，操作风险防范已经成为中国银行业管理的软肋。业内人士分析认为，银行业发生的一系列大案，可以归结为操作风险失控。事实上，近年来国际银行业和银行监管机构在关注银行业的信用风险和市场风险的同时，越来越重视防范操作风险。

　　这些基层分支机构大要案爆发后，有关监管部门针对金融机构的大要案频发的情况，开展了案件专项治理工作，并针对操作风险出台了一系列的规章制度，要求各商业银行特别关注操作风险。

　　种种现象显示，国有商业银行一些分支机构的内控制度存在漏洞或形同虚设，给犯罪分子以可乘之机，类似的案件在不同的机构甚至同一银行内简单重复，甚至出现高管人员作大案后很轻易的一走了之。一个明证的事实就是，即使在专项治理阶段，案件仍然时有发生，部分银行业金融机构的分支机构对防范操作风险13条要求的贯彻落实不力等。

　　由是，操作风险前所未有的成为监管部门和媒体热议的话题。在这样的背景下，审计署统一组织18个特派办开展的对农业银行系统县级支行的审计被赋予了新的内涵。

　　根据本刊记者了解，从9月份开始，金融司将选择20家分支机构进行全面审计的目的就在于，通过对商业银行分支机构的剖析，全面促进金融机构完善风险管理。

　　绩效审计破题

　　余振东案件事发后，有分析人士发出了“集体腐败，成为银行支行的腐败网络”的感叹，“金融腐败案件给我们的启示不仅仅是案件治理，更在于其中所体现的金融改革方法论问题”。

　　随着2005年中国银行黑龙江河松街支行高山的案件暴露后，被认为是几乎完全复制余振东的手法。于是，如何真正建立有效的银行法人治理结构，并以此形成对银行内部既得利益者的约束，成为商业银行健康发展的关键所在。

　　正是基于此，从先进的金融监管理念入手，研究如何防范基层商业银行的操作风险，是这次对农业银行分支机构审计的出发点，并在全面审计的基础上，通过揭露重大风险问题和违法案件线索，从体制、制度、政策和监管等方面找出解决问题的建议，从更高层次上发挥金融审计监督的作用。

　　在采访中，一位多次参与国有商业银行审计的审计人员表示，从近几年的审计情况来看，总的来说是商业银行的管理在逐步加强，尤其是总行、分行的管理能力得到有效提高，内部控制得到明显加强，但由于治理结构不完善，导致管理链条过长，对分支机构的控制不力。在总行和省级分行的违法违规问题明显下降的同时，更多的问题则沉淀到了基层的分支机构。

　　范鹏司长告诉记者，对基层支行审计的关键不在于查处单个的违规行为，而在于从制度、体制上查找问题，尤其是分支机构的操作风险管理、一把手的监督等都是银行业所面临的挑战。为此，在审计中要关注几个方面：一是风险管理，尤其是操作风险；二是一把手的经营决策；三是重大经营决策。

　　“通过审计，对基层支行因操作风险产生的案例逐个分析并结合具体情景进行模拟，找出银行实际存在的重大风险隐患，为国有商业银行的风险防范提供决策参考。”范鹏说。

　　事实上，作为政府审计重要组成部分的金融审计，在促进商业银行强化风险管理方面取得了很大的成绩。在近几年，金融审计更多地发挥了“眼睛”的作用，以“防范风险、提高效益、规范管理”为目标，通过揭露银行经营管理中存在的重大违法违规问题和突出风险，从制度、政策和监管上分析原因，提出了深化金融体制改革方面诸多的审计建议，为建立安全、高效、稳健的金融运行机制发挥了应有的作用，已经成为审计工作一个重要品牌，被称为“审计署的品牌”或者说是政府审计的一个“拳头产品”。

　　采访中，范鹏司长告诉记者，金融审计在政府审计中独具特色，与其他金融监管部门相比有着自己的特点，这是开拓创新的结果，今后金融审计的进步和发展还要依靠开拓创新。

　　对基层分支机构的审计，就是在总结经验的基础上提出的。下一步选择20家分支机构，进行全面审计，对贷款业务，包括对公贷款、个人消费等全部业务，推进商业银行加强内部管理机制，找出管理的漏洞，针对管理的问题，扎扎实实地为商业银行的改革提供决策参考。

　　“最终，我们通过从农业银行经营管理中存在的重大违规问题和突出风险，分析我国商业银行存在的体制性、制度性缺陷并从政策和监管等方面分析原因，提出审计建议，最终形成宏观分析报告。” 范鹏说。

　　据了解，将要付诸实施的审计指引中提出了“注重分析商业银行在法人治理结构和内部管理等方面存在的倾向性、普遍性问题”的要求。对此，金融司提出了“全面审计”的要求，即对基层机构的全部经济活动和财务收支活动进行审计。

　　目前可以确定的是，根据审计方案，农业银行各级“一把手”在资本运营各个环节的重大经营决策、银行内控机制、操作手段的薄弱环节和漏洞，成为本次审计关注的重点。“注意揭露各级负责人在经营管理中存在的以权谋私、滥用权力、玩忽职守等违法问题。认真分析银行经营管理中的内控环节和业务流程，检查银行资金的循环流动轨迹和结果，注意发现突出的风险问题和可能存在的大要案线索。” 范鹏说。

　　在这些具体详尽的方案指引下，分支机构的管理不到位，一把手的控制，其操作风险、内部控制的缺陷以及风险管理尤其是管理风险突出问题、重大风险的形式，将随着这次审计得到全面的揭示。

　　在此基础上，商业银行在股份制改革中要解决的问题清单也将随着审计而逐步清晰起来。同样，随着这次审计的开展，也预示着金融审计在朝着更高层次的目标发展：从促进金融机构完善管理、提高效益的角度开展审计。

　　采访中，金融司一位资深审计人员告诉记者，这次审计强调的全面审计，一般是为全面改善企业经营管理、提高经济效益或全面整顿企业时采用的审计方式。

　　从这个角度上讲，金融审计已经开始了绩效审计的探索。从更高层次上发挥金融监督的作用，高度重视监管客体(金融机构)内控机制的健全和完善，集中资源关注金融风险和效益，实施监督绩效审计，进而有效的对金融政策合理性和监督效果性进行客观、准确的评价。