廖岷:打造可复制、可推广、全流程的银行业消费者权益保护体系
文/廖岷 上海银监局局长
载于《中国银行业》杂志2016年第7期
不久前，上海银监局推动上海市银行同业公会发起成立了国内首家民办非企业性质的银行业纠纷调解中心，成为新形势下金融消费纠纷非诉讼解决机制的积极探索。种种举措成效初显，上海地区信访、举报、投诉事项同比下降10%，近年来各类投诉爆发式增长的趋势有所缓解。
加强金融消费者保护成为后危机时代全球金融监管改革的共识。随着大资管时代的到来，我国银行业金融机构产品服务持续创新，对银行业消费者权益的保护显得尤为重要。近年来，在银监会的指导下，上海银监局结合上海自贸区和国际金融中心建设进程，积极对标国际，成功设计运行了一套可复制、可推广、全流程的银行业消费者权益保护体系，着力打造“让人信赖、受人尊敬、创新发展”的上海银行业形象。
加强消费者权益保护是金融发展的客观规律
消费者权益保护是金融发展的客观规律和必然责任。2008年国际金融危机爆发后，加强行为监管，维持市场公正性和保护金融消费者合法权益是大势所趋。金融发展本身需要良好的共生环境，金融机构与消费者互信互惠是推动市场发展的基础，只有充分重视消费者的诉求，并以之为导向不断推进金融创新，才能使金融产品和服务为消费者所接受。上海在建设国际金融中心进程中，金融改革开放创新相对领先，也会较早面对更多消费者权益保护方面的挑战。因此，加强消费者权益保护工作可说是金融发展的客观规律和上海银行业的必然责任。
传统监管方法与银行机制导致消保工作低效。然而，我国银行业机构在转型中存在的三个不一致，严重影响消保工作质量：业务品种多元化发展与消费者金融知识认知、教育滞后之间的不一致；从批发业务向零售业务的快速转型与消保体制机制转变不及时之间的不一致；绩效考核的刚性延续与经济增速放缓之间的不一致。从监管的角度看，传统以财务指标为主的审慎监管手段敏感性不够，注重形式合规无法消除市场交易的实质不平等，强调体系稳定容易忽视维护公平交易环境。由此导致对侵害消费者的行为约束不到位，在无偿付风险的情况下引起社会广泛争议，损害社会公众信心。当前，一些社会影响较大的事例，正说明了实施以消费者权益保护为导向的行为监管的必要性。
上海银监局探索优化监管方法。近年来上海银监局优化机构、风险、业务“三维一体”的监管架构，突出“产品-行为”的消保工作主线，探索实施全流程的行为监管，加强对机构商业模式及具体业务行为的敏感前瞻、介入式监管。事后监管与事前监管并重：举报投诉工作以问题为导向，采取事后纠正措施，解决具体问题，并通过事后统计和深度分析，为产品监管提供支持；产品监管工作以原则为导向，增强对问题产品的研判能力，解决普遍性问题，反过来提高举报投诉处理的专业性、一致性。消费者权益保护不再限于一项单纯、独立的工作，而是以之为导向，覆盖一系列工作的完整体系，在机构经营行为中任何对消费者权益产生影响的方面，都纳入其中，统筹推进。
将消保理念渗入银行经营与服务全流程
在实践中，上海银监局坚持消费者保护理念对银行经营行为和产品服务全流程的渗透，着手搭建覆盖全辖、贯穿横纵的综合化消保工作体系。
按照产品服务的主脉络纵向推进消保工作。抓住“产品和服务是银行业消费者保护权益的主要载体”这个关键点，从产品服务的前、中、后端分别入手，针对直接影响消费者权益、机构容易出现不当行为的环节，完善相应的监管制度，并传导压力，推动机构加强自身消保工作机制建设，夯实机构的主体责任。
售前环节，将消保自评估纳入产品准入。从2013年起，在理财产品准入中增加了消费者权益保护的要素，机构在上报新产品时，必须说明对消费者权益的影响及采取的保护措施。同时，在“自贸区银行业务创新监管互动机制”中也明确，机构业务创新的消保自评估责任。比如，上海银监局在评估某行一款新产品的报告时认为，银行没有说明现有措施能否充分保护消费者权益，也没有注明能否确保将合适的产品销售给合适的客户，要求该行对此重新审查；因某行一款新产品混淆了代售与自有的区别，而出具否定意见。目前，该项要求已推广至所有面向个人销售的产品。
售中环节，推进理财及代销业务“专区、双录、三公示”制度。2013年4月开始，上海银监局借鉴国际实践，结合我国实际，已在辖内创新推行了销售录音录像制度。经过不断摸索和实践，形成了“专区、双录、三公示”的完整体系。“专区”，即理财及代销产品专区销售，高风险产品专区销售；“双录”，即销售过程的录音录像；“三公示”，即产品信息公示、销售人员资质公示、离职人员公示。该工作也是今年初上海银监局布置的辖内机构三个“一把手工程”之一。目前，全辖近3700个银行网点基本已落实执行。这对加强基层网点销售行为管理、防范“私售”、化解投诉纠纷等起到了积极作用，为实施“买者自负、卖者有责”奠定了重要基础和技术支持。
售后环节，搭建按照“信访、举报、投诉”法定途径分类处理的制度流程框架，并探索多元化消费者投诉纠纷解决机制。由于法制建设和市场环境的原因，我国在金融消费者纠纷处理环节，长期存在责任不清、应对不及时和消费者权益保护不到位的问题。2015年6月，在银监会和上海市法院系统支持下，上海银监局提出并执行“信访、举报、投诉”依法分类处置的工作机制，修订、起草了《上海银监局信访工作细则（试行）》、《上海银监局银行业举报和投诉处理办法（试行）》、《上海银监局银行业举报和投诉处理操作规程（试行）》等制度文件。在此基础上，规范机构投诉调查处理工作，要求机构建立高管约访、包案、亲阅亲批制度，强调对投诉事项的独立调查机制，建立对各类投诉事项的分级处理标准，加强处置完毕后的内部协同整改及强化问责工作等，并将投诉处理工作情况在业内公布，作为消保考核评价与监管评级挂钩的重要依据，与行业通报、监管会谈、监管意见、现场检查、市场准入等监管措施相联动。同时，在银监会的指导下，研究借鉴英国、中国台湾、中国香港等地金融纠纷调解模式，推动上海市银行同业公会发起成立了国内首家民办非企业性质的银行业纠纷调解中心。这是在新形势下对金融消费纠纷非诉解决机制的积极探索，也是在金融领域响应党的十八届三中全会关于“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”要求的一项实践举措。截至2016年7月末，调解中心共组织调解银行业纠纷事项86起，成功调解75起，成功率为87.2%，调解的数量及成功率均有明显上升。上述举措成效初显，信访、举报、投诉事项同比下降10%，近年来各类投诉爆发式增长的趋势有所缓解。
将工作体系横向扩大到机构经营的各相关领域。除产品服务外，上海银监局将消保工作体系扩大到机构经营行为中与消费者权益有关的各个领域，统筹推进包括案防、安保、防电信诈骗、防非法集资在内的各项工作，重点抓基层网点和员工的行为管控，抓消费者金融知识宣传教育，防范因个体的操作风险、道德风险或外部欺诈风险导致的消费者权益受损。
加强网点和员工行为管控。一是开展网点管理风险排查。针对近年来频发的员工“私售”等风险事件，围绕案防基础工作、柜面操作风险、网点内控管理等方面开展自查排查，内容涵盖案防“十必做”、“三十禁”落实情况、强制休假与岗位制衡、员工异常行为排查、从业人员信息管理、借记卡及账户开立审核、资金汇划、重要空白凭证及印章管理、营业场所秩序、电子机具管理等各个环节。二是强化违规行为问责。2015年，上海银监局首次开展银行员工异常行为联动排查，查处银行员工参与民间借贷、与客户发生资金往来、兼职或经商办企业、推介销售非本行理财产品等各类违规行为，2016年这一排查扩大到辖内主要外资银行以及部分非银机构和专营机构。三是整合从业人员信息。建立“上海银行业从业人员监管信息系统”，整合人员流动、处罚、合规测试、理财资质等信息，实现辖内各机构从业人员履职信息的共建共享，有效防止从业人员“带病”流动。截至目前，该系统收录从业人员处罚信息5200余条、流动信息9万多条、理财资质信息4万条。
提升银行业金融服务质量。一是加强老年人等特殊人群金融服务。印发《上海银行业敬老服务指导意见》，要求各机构为老年人办实事、做好事、献爱心，建立敬老服务的和谐金融环境，指导上海市银行同业公会督促机构为老年客户设立敬老专窗，配备老花镜、便民箱、医疗箱、放大镜、无障碍通道、轮椅等便老设施，推出柜台延伸服务及定向划款服务等，并开展敬老服务示范网点、标兵评选等工作。2016年4月，进一步指导上海市银行同业公会推动敬老卡申办工作，对敬老卡加载了专窗服务、收费减免、自助机具使用指导等优惠举措。二是探索面向残疾人的无障碍金融服务。在辖内组织打造了一批无障碍设施样板网点，重点针对肢残、听障、视障人群，提供包括网点门口坡道、窗口手语服务、ATM盲文键盘、耳机插孔、降低自助银行设施高度并加大空间便于轮椅掉头等服务。相关举措今后将逐步在全辖推广。三是精简服务收费。通过督促和指导机构以取消不合理收费项目、归并同质同类收费项目、及时公示更新收费目录和接受社会监督等方式，不断精简服务收费项目。据不完全统计，截至2015年末，辖内主要银行较前一年末合计取消收费项目181项，整合精简收费项目864项，降低收费标准项目41项。
推动消费者宣传教育持续化、系统化。一是依托营业网点为主要阵地。统筹三网（网点现场、网点门楣视频、银行公共微信）、三工具（自助机具、网银/手机银行移动端、对账单）等宣传资源，将银行营业网点打造为金融知识普及的主阵地。上海银监局还组织编写了“购买理财产品须四问”等3段宣传提示语，通过网点对外发布，帮助消费者分辨、识别、防范理财投资风险。二是创新探索多方合作新模式。整合商业银行、社会组织等各方资源，建立分层次、大范围、可持续宣传教育机制。近年来，已开展了“万名进城务工者金融教育”、“老年人金融知识普及”、“中学生金融教育校园行”、“神探贝妮儿童理财教育”、银行业青年“三进活动”等多个活动。发放上海银监局志愿者参与编写的《社区中老年人金融风险防范读本》近3万册。
防范外部欺诈风险向银行体系蔓延。一是加强网点防阻电信网络诈骗工作。印发《关于进一步防范和打击电信网络诈骗违法犯罪活动的通知》，要求机构加强现有和新推出的电子支付工具、支付渠道业务的防诈骗安全风险评估，严格落实“四询问一告知”，对首次交易就进行大额转账和主动要求新办、补办网银业务的客户加强风险告知等。2015年，辖内机构成功堵截电信网络诈骗369起，挽回群众资金损失8474万元，彰显了社会责任。二是加强防范非法集资工作。针对一些金融信息服务、财富管理、投资理财公司虚假宣传与银行合作关系，以高收益误导社会公众的情形，指导上海市银行同业公会向社会公众发布声明，划清辖内银行与非法集资活动的界限，也提醒消费者不为高收益诱惑而落入非法集资的陷阱。
今后应进一步探索行为监管的有效抓手和实践模式
探索行为监管的有效抓手和实践模式。在全面推进“专区、双录、三公示”及网点管理等工作基础上，优化“产品-行为”的工作主线，将行为监管理念转化为实际的监管方法和手段，研究对易侵权业务领域的重点整治，进而促进机构克服业绩考核压力带来的行为扭曲，不断完善产品及服务中的消保机制建设，从源头上减少侵权行为的发生。
探索优化信访、举报、投诉新制度运行。在总结制度运行成效的基础上，继续摸索优化，加强内部整合，使制度运行更为高效，促进机构更好地落实消保主体责任。同时，以上海银行业纠纷调解中心为抓手，探索建立银行业机构典型案例及疑难投诉处置经验，进一步研究可复制、可推广的国内金融消费者纠纷非诉解决机制。
探索消费者权益保护工作共性规律。在现有的投诉数据分析基础上，扩大数据样本，增加数据指标，进一步强化对消费者权益保护的信息数据源的收集及相应的分析监测，从量化分析中找到其中的共性规律，从而将分析监测结果运用于对消保工作方向的指引，使得工作开展更有针对性和目的性。
探索消费者宣传教育工作体系。在夯实营业网点宣传教育工作的基础上，从“教材、教法、教师”三个方面入手，边实践边积累，针对不同层次消费者的特点，形成与之相匹配的宣传教育体系。同时，继续优化多方合作的宣传教育模式，探索更广泛运用银行机构、社会组织、行业协会、政府部门、媒体等各方资源的方式方法。本文原载于《中国银行业》杂志2016年第7期。(作者廖岷系上海银监局局长)
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责任编辑：王琛
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