“谁”来保护金融消费者——消费者与金融机构纠纷解决模式与发展方向探讨
文/卜祥瑞
中国银行业协会首席法律顾问，中国首届仲裁公信力特殊贡献奖获得者，中国贸仲、北仲、广仲、呼仲等多家机构仲裁员
载于《中国银行业》杂志2016年第7期
多元化方式解决金融纠纷是必由之路，第三方担负起金融纠纷调解职能是不二选择。可以说，化解金融纠纷相关主体人人有责，但是与金融消费工作无关或者关联度不高的机构则不应打着维护金融消费者权益的旗号越界监管，“九龙治水，水亦无奈”，越界监管徒增金融机构负担。
一段时间以来，我国消费者与金融机构之间的金融纠纷越来越多，信访、投诉、仲裁乃至诉讼不一而足，更有“披麻戴孝”、“自愿跳楼”等过度维权个案出现，个别媒体片面报道亦夸大了消费者与金融机构之间的纠纷矛盾。在法治不断进步的大趋势下，“谁”来保护金融消费者？消费者与金融机构纠纷解决的主体是谁，模式是什么？借鉴国际金融业成熟经验，探讨金融纠纷多元化解决方式，对于依法保护消费者金融合法权益，促进银行业稳健发展具有极其重要的意义。
多元化解决机制成为金融业化解消费纠纷的趋势
在我国，最高人民法院以及各部委政策性文件规范，为社会各界开展消费纠纷调解提供了必要的法律与政策依据，以非诉方式解决纠纷已经成为化解社会各种矛盾的一种大趋势。我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《人民调解法》等法律都明确规定了调解法律制度，最高人民法院司法政策以及多个部委文件也都积极鼓励运用调解等多元化手段解决纠纷。最高人民法院在推动运用调解机制化解纠纷方面相继单独或会同有关部委出台一系列文件，包括民事调解工作若干问题的规定、《关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》等。其中，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》明确提出：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位各方面力量，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序建设。
2015年11月13日，国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》从规范金融机构行为、完善监督管理体制、建立健全保障机制等方面提出20多项保护金融消费者的具体指导意见。值得注意的是，该指导意见在保障措施机制中还提出了要建立金融消费纠纷第三方调解、仲裁机制，形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷多元化解决机制，为金融业化解消费纠纷明确了方向，建立第三方调解机制成为趋势。
在纠纷调解处理方面，金融业已展开过多种形式的探索。早在2006年起，中国保险业协会先后在上海、安徽、山东等地设立保险纠纷调解中心，开展保险业纠纷调解工作。2012年开始，中国证券业协会分别制定实施了《证券纠纷调解工作管理办法》和《证券纠纷调解规则》的试行及正式版本等，证券纠纷调解工作全面启动。今年7月5日，中证中小投资者服务中心有限责任公司与中国证券投资基金业协会在北京共同签署了纠纷调解合作备忘录，后者将基金投资领域的纠纷事项向中证中小投资者服务中心移交，由其向当事人提供专业、便捷的调解服务，统一适用专业调解规则。7月13日，最高人民法院与中国证监会联合召开全国证券期货纠纷多元化解机制试点工作推进会，部署和推进《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》。
中国银行业同样始终高度重视金融消费者权益保护工作。《中国银监会办公厅关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》要求“银行业协会、信托业协会、财务公司协会负责相关银行业金融机构的投诉处理数据统计、分析和指导”。2010年6月28日，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见（试行）》，对金融纠纷调解中心的设立、人员、受案范围、原则、调解方式、调解协议效力等做出了原则性规定。2012年3月，中国银监会下发《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制 切实做好金融消费者保护工作的通知》，同年11月银监会专门成立消费者保护局。2013年银监会印发《银行业消费者权益保护工作指引》，首次明确银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人，明确银行业金融机构是实施银行业消费者权益保护的工作主体，从原则性规定、行为准则、制度保障、监督等方面对银行业消费者保护提出全方位的工作要求。诚然，受特定历史条件限制，该指引对银行业协会如何发挥对消费者保护的作用未能作出合适安排，但仍然不失为银行业保护消费者权益的纲领性文件。
眼下，银行业金融纠纷化解已真正进入了多元化时代。2016年初，尚福林主席明确提出要建立并完善银行业金融纠纷调解与仲裁机制，各地银行业协会探索金融纠纷与仲裁的积极性显现出来。据统计，目前全国各地银行业协会支持或与部分仲裁机构合作建立了20多家金融仲裁院，其中有16家协会与仲裁机构签署战略合作协议，有3家协会与其他协会联合设立独立运行的金融仲裁机构，金融仲裁院工作的重要职责仍是金融纠纷的调解。
根据中国银行业协会对部分已经设立的银行业纠纷调解机构调查，目前全国37家省（市、区）银行业协会公开设立银行业金融纠纷调解机构6家，部分地市银行业协会如通辽市银行业协会也设立了消费者或金融纠纷调解机构。从设立的方式上看，既有银行业协会内部设立的，也有与人民调解委员会、消费者权益保护协会联合设立的，更有以单独注册行业协会或民办非企业形式独立设立的。银行业纠纷调解机构在主管机构、收费模式、调解员聘任、中心性质等方面存在较大的差异，详见表中列示。
其中，北京市银行业协会与北京市西城区人民法院联合设立了金融纠纷调解站，规定只要符合纠纷一方属于北京市银行业协会会员单位或下属机构、当事人未就此纠纷申请仲裁或提起诉讼、双方同意调解的基本要求，客户就可以申请金融纠纷调解且无需缴纳任何费用（暂不受理因服务态度引发的纠纷调解申请）。明确要求各会员银行无正当理由不得拒绝调解。协会金融纠纷调解中心制定了调解程序、时限、调解员任职资格、回避等有关的工作制度。2013年上海市银行同业公会内部设立银行业金融消费者纠纷投诉与调解中心，尝试开展消费者投诉与纠纷调解工作，并于2015年出资发起设立民办非企业性质的上海银行业纠纷调解中心，银行业及社会各界给予高度评价。
中国人民银行也积极推动全国各地加强金融纠纷调解工作。比如，2014年12月16日，在中国人民银行上海总部指导下，上海市金融消费纠纷调解中心揭牌成立，该中心同样以民办非企业形式进行登记。年接听客户投诉或咨询电话2万多人次，目前已经调解纠纷上百件。
第三方担负金融纠纷调解职能是未来方向
纠纷调解机制的探索为未来银行业保护消费者权益提供了更多的发展路径。但是如此众多的金融消费者调解机构并没有解决消费者与金融机构纠纷带来的挑战：金融消费纠纷多头管理的乱象并没有解决，谁来保护金融消费，如何定义金融消费者？金融纠纷调解机构是否负责信访投诉、服务投诉，还是只负责具有财产争议的产品投诉？如何解决个别金融消费者过度维权甚至以投诉维权之名行使侵犯银行业金融机构名誉权、经营权的问题？金融消费纠纷乃至金融纠纷的调处法治之路仍然漫长。
多元化方式解决金融纠纷是必由之路。对于消费者服务投诉应当坚持银行业金融机构是第一责任主体的理念，积极、及时、规范地进行处理。行业协会应当充分发挥自律、维权、协调、服务的基本职能，助力银行业金融机构化解有关金融纠纷。银行业监管机构应当坚持依法监管、坚持监管就是服务的理念，妥善疏解银行业金融纠纷。可以说，化解金融纠纷相关主体人人有责。但是，与金融消费工作无关或者关联度不高的机构则不应打着维护金融消费者权益的旗号越界监管，“九龙治水，水亦无奈”，越界监管徒增金融机构负担。
银行业处理与消费者纠纷处理中，诉讼并不是的唯一选择，协商、调解、仲裁对化解银行业金融纠纷更具有现实意义。对于金融产品涉及客户权益类纠纷应当分别情况采取不同方式处理。协商、调解不成的，银行或者消费者均可以适当方式进行处理，如银行卡、个人信贷类纠纷银行可以选择支付令、小额诉讼等方式，并没有必要一律选择仲裁或普通程序诉讼。今后银行完全可以在合同中约定争议解决方式以及程序安排。对于银行与法人客户或者其他组织的金融纠纷、银行与银行之间的银团贷款、票据、信用证、资管业务、创新业务等金融纠纷，银行应当选择仲裁方式解决，高效、经济、专业、保密、一审终局等优势不仅有利于快速解决纠纷，也更有利于维护银行业声誉。
第三方担负起金融纠纷调解职能是不二的选择。银行业金融纠纷解决需要多元化方式解决，仲裁是谈判的“午夜条款”，需要当事人对解决纠纷达成合意。诉讼是银行业以往解决争议的最主要路径，“有案必立”、“有诉必理”目前仍是法律人理想，慢慢诉讼之路对银行业权益的保护作用被严重削减。
无论是英国的金融督察体系，还是中国香港的金融纠纷调解制度，实际上都是独立的第三方开展金融纠纷的调解。我国证券纠纷委托调解、部分行业协会调解中心的运行实践，客观地展示了由中立的第三方开展金融纠纷的调解成果。由第三方开展金融纠纷调解，不仅有利于专业、高效解决金融纠纷，也有利于确保金融纠纷调解结果的公平、公正。
银行业协会开展金融纠纷的调处工作虽然取得了一定的成效，但是部分客户仍然认为银行业协会系“一切依靠会员、一切为了会员”的银行业自律组织，质疑其中立性。现实情境下，完全禁止银行业协会开展金融纠纷的调解工作不仅没有法律依据，也不符合当前纠纷大调解的政策方针。具备基本条件的银行业协会不仅不能因为存在质疑而放弃金融纠纷的调解工作，而且还要大力开展金融纠纷的调解工作，尤其是同业纠纷的调处。经过一段时间的探索，条件成熟的地区可以考虑以社团方式或者民办非企业方式设立专门的金融纠纷调处机构，与银行业协会并行，既有分工又有合作地共同解决银行业金融纠纷。
当然，无论是银行业协会内设、还是独立注册登记的金融纠纷调解机构，都无法回避运行费用问题。在银行业协会内设的金融纠纷调解中心，一般说来无需单独收费。独立运行的金融纠纷调解机构依法亦不能直接向金融纠纷当事人直接收费。金融纠纷调解机构不是营利机构，但可以根据监管机构规定以及章程的规定，借鉴英国、澳大利亚等金融督察制度，采用金融机构会员制以浮动会费或者服务费的方式为金融纠纷调解中心运行提供保障，消费者则不承担任何费用。中国银行业协会若设立金融纠纷调解中心，应侧重于消费者与银行业金融机构总部之间、银行业金融机构总部之间以及最高人民法院委托金融纠纷的调处，并着重于全国银行业金融纠纷调处工作的顶层设计。
完善金融纠纷调处的法律规制刻不容缓。一是要全面修改《商业银行法》，明确银行对金融消费者保护的义务，确立银行业协会法律地位，赋予行业协会金融纠纷调解的权利。二是在目前正在制定的《消费者权益保护法实施条例》中应明确金融消费者内涵，明晰金融消费者保护主体，解决金融消费者的多头保护问题，规范对银行业金融机构的相关监管工作。银行业监管机构应借鉴境内外金融消费者保护法的立法经验，推动制定《金融消费者保护法》或者《金融消费者权益保护条例》，解决金融纠纷立法缺位问题。三是银行业协会等金融自律组织，应加强金融消费纠纷多元化解决机制研究，尝试建立金融失信人惩戒制度，平衡保护金融机构与消费者合法权益。具备条件的地域应按照行业协会脱钩要求，积极筹建金融纠纷调解自律组织，保障金融纠纷调处工作稳健发展。本文原载于《中国银行业》杂志2016年第7期。(作者卜祥瑞系中国银行业协会首席法律顾问，中国首届仲裁公信力特殊贡献奖获得者，中国贸仲、北仲、广仲、呼仲等多家机构仲裁员)
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责任编辑：王琛
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