推演金融机构与消费者和谐共生的可行路径——上海银行业消费者权益保护全图景调研手记
文/本刊记者 李琪
载于《中国银行业》杂志2016年第7期
银行业消费者权益保护是一个系统性、长期性的工作，需要立法执法机构、银行业监管部门、银行业金融机构、行业自律组织和社会公众齐心协力、持续改进，方能构建出一幅金融机构与消费者、金融与社会和谐“共生”的美好图景。
近年来，随着支付、理财、融资、投资等种类繁多的银行业产品和服务走入千家万户，在为金融消费者带来便利的同时，消费者权益未得到有效保护的问题也引起了广泛关注。
不可否认，误导销售、信息告知不充分不及时、个人信息滥用、服务流程复杂且缺乏人性化等问题，在部分银行业金融机构中仍客观存在。在消费纠纷频发的今天，亟需寻求切实有效的金融消费者权益保护路径，赢得公众对金融机构的信任。
日前，上海银行业纠纷调解中心正式成立，补上了上海银行业消费者权益保护全流程体系的重要一环。记者了解到，从2013年开始，围绕消费者权益保护流程中的“产品销售-纠纷处理-纠纷调解”三个环节，上海银监局积极探索、设计梳理，逐步在上海地区运行起一套法制化、市场化的全流程消费者权益保护体系。通过未来一段时间的持续监管引领，以及行业协会、银行业金融机构等多方主体的共同努力下，上海银行业消费者权益保护有望迈上新的台阶，其经验值得借鉴。
监管引领：全流程消费者权益保护体系的制度规范
针对银行理财、保险代销等产品的投诉，近年来呈高发态势。对此，上海银监局局长廖岷介绍说，“近年来，上海地区消费者的维权意识不断增强。由于部分产品销售时没有留下录音录像等证据材料，纠纷处理时无据可循。加之涉及消费者的切身利益，机构与消费者双方更倾向于坚持己见、各执一词，因而矛盾处理起来较为棘手。”
如何规范销售行为、有效化解矛盾，成为当务之急。
调研期间记者了解到，在银行网点产品销售环节，针对投诉中反映的部分销售人员“误导销售、信息告知不充分、销售行为不规范”等问题，上海银监局建立起“专区”（理财及代销产品专区销售，高风险产品专区销售）、“双录”（销售过程的录音录像）、“三公示”（产品信息公示、销售人员资质公示、离职人员公示）的制度体系，通过监管的“硬约束”来加强银行基层网点的销售行为管理，对防范“私售”、化解投诉纠纷等起到了积极的规范、引导作用。
在金融消费者纠纷处理环节，针对以往纠纷处理中“机构应对不及时、纠纷责任不清”等问题，上海银监局对原来的大信访架构进行了重新整合，建立起“信访、举报、投诉”依法分类处置的工作机制。“三分法”厘清了机构消保主体责任和监管监督责任，确保及时回应群众诉求。新体制自2015年6月试运行以来，上海银监局收到的针对银行业机构产品服务的举报、投诉事项同比下降10%，近年来各类投诉爆发式增长的趋势有初步缓解迹象；辖内机构也逐步加大资源投入，完善消保工作体系和投诉处理机制，纠纷化解效果有所提高。
如果说经过“信访、举报、投诉”处理环节，消费者认为还是不满意的话，在走司法流程之前，还可以尝试纠纷调解。2016年5月，上海银监局在研究借鉴英国、中国台湾、中国香港等地金融纠纷调解模式的基础上，创新指导设立了全国首家民办非企业性质的银行业纠纷调解机构——上海银行业纠纷调解中心，多年来专家呼吁的金融消费纠纷多元化的解决机制，终于迈出了实质性的步伐。此前，部分机构将已经升级的投诉转由被投诉的部门及个人进行处理并反馈，直接造成投诉矛盾激化，而调解中心以第三方的身份，以及专业化、市场化的处理手段，一方面有利于避免上述矛盾，另一方面也缓解了众多小纠纷直接闹上法庭给司法部门带来的压力。据了解，截至2016年7月末，该中心共调解纠纷事项86起，成功调解75起，成功率87.2%，有力地促进了消费者投诉纠纷的多元化解决。
通过上海银监局的制度体系建设，辅之以现场检查、市场准入、行业通报、行政处罚等多项监管措施和手段，上海银行业的消费者权益保护实效得以提升，从而有望破解以往消费者权益保护“文件转发多、政策落地少”的难题。
事实上，作为国内最发达、最活跃的金融市场，上海相对领先的金融改革和创新，也使上海银行业首先面对了更多的金融消费者权益保护方面的挑战。“上海市金融市场的规范，以及消费纠纷的处理，必然要走法治化、市场化的发展路径”，对此，廖岷指出，“不能仅仅把制度安排看作是对商业银行的约束。只有明确的规则，才有良好的环境和长期的发展，这是国际金融中心建设的普遍经验。”而上述全流程消费者权益保护体系的制度搭建，也让上海离打造“让人信赖、受人尊敬”的银行业愿景更近了一步。
预防为先：“主动介入式”的行为监管从源头“管住”风险
当然，“专区、双录、三公示”，以及“信访、举报、投诉”分类处置等机制，更多着眼于售中和售后环节。然而，上医治未病，好医生关注的是如何不发生疾病。“这就需要监管者采取更主动的、介入式的前瞻监管，将监管重心前移，通过对商业模式、产品和行为动机的前瞻性研究，找出影响不规范行为的根源，并在其萌芽状态采取行动。”廖岷认为。
记者在调研中发现，部分银行的理财产品在设计之初，即存在产品信息晦涩难懂、对消费者知情权重视不够等问题。在投资理财渠道有限及信息不对称的情况下，消费者处于事实上的弱势地位：因理财产品合同都是格式化的文本，客户只能选择买或不买，而无法通过完善合同细节条款等渠道争取自身权益。因此，监管方“从源头管住风险”则显得尤为重要。
近年来，上海银监局重点加强对机构商业模式及具体业务行为的敏感前瞻、介入式监管，要求银行业金融机构严把产品准入第一关，在推出新产品（业务）前，在机构内部必须对消费者权益保护内容建立相应审核程序，针对产品信息披露、风险及客户评估、纠纷处置等与消费者权益密切相关的方面开展自评估，在上报理财等新产品时，必须说明对消费者权益的影响及采取的保护措施。
通过对银行在产品设计、新业务推出阶段和同质同类经营行为中进行必要的横向分析、监管关注和提前干预，监管者能比较有效地促使机构产生逆周期的内生动力。以2013年为例，上海银行业面向个人客户设计开发产品或服务3091项，其中，有476项产品在进入市场前，就由机构内部从保护消费者权益的角度做出了调整和改进。
然而，银行业金融机构的频繁创新，众多复杂难懂的结构化产品，对监管者自身业务素质、技术和手段上提出了更高要求，只有能看得懂产品，才能通过干预性的提前介入，控制“问题产品”入市。
据了解，2011年以来，上海银监局通过“实体”处室与“虚拟”小组相结合的“三维一体”监管治理架构，在机构监管处室的基础上，设立了13个跨处室的类别风险小组和类别产品小组，对七大重点风险（信用、合规、操作、流动性、市场、声誉、国别风险）和六大新兴产品（衍生和交易业务、财富和资管业务、互联网金融、信用卡、票据、电子银行与信息安全）进行跨部门、跨机构监测分析和综合研究，建立起对当前辖区主要风险类别和新产品的全覆盖、多角度、专业化的持续监管框架。
2013年，上海银监局在处置银保业务风险时就敏锐地发现，以财务指标为主的审慎监管手段，无法衡量侵害金融消费者行为对银行体系的负面作用。因而，有必要探索实施行为监管模式，分析产品、业务和商业模式对金融消费者的实质影响。“当时，银行代销寿险产品占全部寿险产品的一半左右，但其业务规模却不计入银行报表，这就使得无法用相应的风险监管指标来衡量连带风险”，上海银监局相关人士回忆道，“银保收入在银行中间业务收入的占比不高，在全部收入的占比更低，但涉及的金融消费者群体庞大，如消费者权益保护不力，会对市场造成较大影响。”
事实上，探究20世纪80年代以来的全球历次金融危机，金融消费者权益保护的缺失以及对金融机构的监管不力是导致危机发生的根源之一。后危机时代，强化以保障金融消费者权益为核心要义的行为监管，成为全球银行业监管当局的共识。美国消费者金融保护局（CFPB）、英国金融行为监管局（FCA）等机构相继设立。
与美、英等国不同，我国目前并没有单独履行消费者权益保护监管职责的机构。探索实施“主动介入式”的行为监管，顺应了国际监管趋势，更反映了上海银监局主动作为、切实保护消费者权益的责任和担当。
内生动力：机构应建立健全保护消费者权益的长效管理机制
当然，从产品端的前瞻、介入式监管必须把握一个合理边界，既不能“越俎代庖”，也要“有所作为”。“需要强调的是，早期干预并不代表由监管者去完全代替银行业机构进行业务操作和风险判断”，廖岷指出，“银行有其发展战略、商业模式以及适合自身发展的一整套风险偏好。银行业监管者要强化相关监管标准或要求的约束力，加强和机构、特别是与银行董事会和高级管理层的沟通，推动银行业金融机构产生更强的内生动力。”
在此背景下，近年来，上海的部分银行已经先行一步，通过健全组织体系、加强制度建设、完善内控管理等形式，迈出了健全消费者权益保护长效管理机制的改革步伐。以专职人员配置为例，据不完全统计，仅2015年度，上海地区共有10家银行机构增配了专职消保队伍。
近日，记者实地调研了交通银行上海市分行，该行在上海银监局组织的“2015年消费者权益保护工作考核评价”中，获评为“一级”机构。
据介绍，交通银行上海市分行坚持“一把手抓消保”：分行行长每月亲自主持召开分行消保工作例会督促协调，由分管零售业务的副行长协助管理，消费者权益保护工作小组主要成员部门“一把手”参加；各级支行同样由“一把手”全面负责本单位消保工作。该分行于2016年1月22日成立了消费者权益保护部，目前拥有11人的专职团队。
消保工作不仅要“灭火”，更要“防火”。“以往，银行业机构对投诉事项的处理停留在表面，处理工作‘重安抚、轻调查’，基本以个案了事处理为主”，交通银行上海市分行消费者权益保护部总经理欧阳琦向记者介绍说，“因此，我们重点对影响销售行为的流程管理、信息披露、网点管理和人员管理等核心环节开展了充分独立的调查分析，以便找出影响不规范行为的根源。”
据了解，目前该行管理部门各司其职，又互相配合，推动消保工作落地执行：消保部对所有涉及个人消费者的制度、宣传资料、营销活动方案、短信通知等进行全面审核，关注内容的真实性和准确性，将消保风险从源头上进行遏制；审计部负责定期对全行消保制度建设、消保工作开展、产品业务流程等情况进行专项审计，并督促改进；合规部牵头各业务管理部门开展格式合同专项梳理排查，整改争议条款，同时印制《金融消费者权益保护常用法规手册》，进行全行普法宣传；个金部对格式合同进行专项梳理，汇总可能不利于消费者权益保护的条款，向总行个金部提出修改意见。
与此同时，该行通过构建监督约束和考核激励双管齐下的管理体系，“以考核促落实”。2016年初，该行制定出台了经营单位和管理部门消保服务考核办法，对营业网点以及各部门落实消费者权益保护工作相关要求的执行情况进行考核，将考核结果分别纳入经营绩效考核评价体系，对于落实不力的严肃问责。该行明确规定，当年有责投诉数量“超标”的相关支行、网点主要负责人，取消当年评先评优资格。
据了解，一系列消保工作措施实施推进后，交通银行上海市分行客户投诉数量持续减少、消保工作成效显著。
此次调研，记者也走访了4家消费者权益保护“一级”获评机构之一的花旗中国。不同于国内银行的组织架构，花旗中国分为消费金融业务（对私）、企业与机构客户业务（对公）两大板块。记者了解到，鉴于消费者权益保护更多涉及消费金融领域，2008年，花旗中国董事会下设了客户服务管理委员会，由消费金融业务总裁担任主席，每月召开例会，成员由卓越品质管理部、零售银行、销售、信用卡及无担贷款产品、个人银行、内控监察等消费金融业务板块下的一级部门总监组成，电话银行、信用卡运营部、个人银行风险部、法务部等部门总监亦出席例会。卓越品质管理部为专司行内消费者权益保护职能的一级部，具体负责客户服务管理委员会的日常运营管理。以该行的“新产品、服务审批制度”为例，个人银行所有新产品、新服务在发行前，均需由卓越品质管理部从消费者权益保护角度考察产品的合适度，得到肯定意见后，方可提交新产品委员会进行审批。
“卖者有责”：建立公平公正对待消费者的金融道德底线
监管合规、治理机制等都是外生约束，目的是希望“用制度培育文化”，使各家机构逐步建立起公平公正对待客户的金融伦理和文化，如此方为治本之策。
作为商业机构，近年来，个别银行业金融机构经营目标短期化，只讲利润至上、不讲客户利益至上。在严格的营销激励约束机制下，个别销售人员的销售行为唯利润化，工作重点是如何想方设法说服消费者、售出更多产品，而在“区分不同产品的风险、收益、盈利模式，帮助客户挑选真正适合的理财产品”等基本专业能力的掌握上明显不足，“优先推销提成高的理财产品”等误导销售，以及“飞单”（即理财经理假借银行信誉，以产品高收益为诱饵，推销未经所在银行核准销售的产品以获取高额佣金）等无视风险隐患、危及消费者财产安全的“无良”销售行为屡屡见诸报端。
面对金融道德伦理底线的被忽视、被践踏，以及人文精神缺失的行业现状，多位业内专家建议，当前，我国银行业金融机构迫切需要在员工、特别是基层员工中建立一种爱岗敬业的职业操守氛围、一种文化归属感和认同感，进而从内生动力方面形成公平公正对待金融消费者的金融道德伦理和企业文化。
重视道德的作用，倡导善待消费者的企业文化，构筑金融机构与消费者、金融与社会和谐“共生”的金融伦理体系，必须引起业内足够的重视。2008年金融危机后，时任总理温家宝出访英国发表演讲时，曾特地提到了亚当·斯密另一本远不如《国富论》出名、但同样重要的著作——《道德情操论》，并明确指出，有效应对这场危机，必须高度重视道德的作用。上海大学经济学院副教授周洛华此前在其《金融与伦理——对金融学基础的哲学思考》一文中也指出，一个健全和稳定的金融体系的基础是符合人性的伦理体系。
事实上，金融是基于信用的商业模式，诚实履行受托、看管和代理责任，本就应该是金融行业安身立命、生存发展的根本所在。对此，廖岷特别指出，“银行要充分认识到，不能仅仅服务于股东利益，更需要关注包括债仅人、管理层、雇员，特别是广大金融消费者在内的利益相关者的各种利益和诉求；金融从业人员也不应仅仅关注货币化的收入，还应通过高质量的金融服务赢得职业尊严和尊重。”
当然，也有观点认为，金融机构的经营目标与消费者权益保护，在短期内会存在利益冲突。如何在此情况下，确保基本的职业道德伦理底线不被轻易地突破？这就需要从董事会、高管层到全体人员形成共同的价值理念和道德标准，做到高管人员与一线员工共担压力，各层次的绩效考核实事求是，个人的职业生涯与银行发展相契合，逐渐重建市场、道德与管理之间的核心平衡。
针对上述部分银行网点客户经理“重销售业绩、轻产品适合性”的问题，汇丰中国上海分行制定的销售激励机制值得同业借鉴。据记者了解，汇丰集团的环球财富管理业务激励机制计划，有别于基于产品销售为基准的量化考核机制，评定核心业绩考核指标主要划分为客户服务行为、客户服务成果、服务质量及风险控制这三个层面，从满足客户需求为核心出发，实行对销售质量、客户满意度、销售合规及风险管理等进行全面考核的非量化计算方式和奖金分配方式。
事实上，在银行业竞争同质化严重的当下，通过倡导并践行金融机构与消费者的长期“共生”发展，必将成为银行突出“红海”重围、打造“百年老店”的利器。“产品的边际效益递减，而改进消费者服务的边际效益递增，我们认为，改进消费者服务就是增强市场竞争力，其重要意义不亚于抓资产、抓负债。”交通银行上海市分行行长郑志扬指出。
“买者自负”：重建买卖双方互信互惠的良性互动
当然，创造公平交易的市场环境，需要从机构和消费者两端同时进行。在当前消费者市场地位和话语权不断提高的同时，也不禁要问一句，被银行业金融机构奉为“上帝”的金融消费者们，准备好承担“买者”的责任了吗？
金融产品因其复杂性、专业性，要求消费者掌握相关的金融知识、具备一定的风险意识。当前金融领域中的一些纠纷，也与金融消费者风险意识普遍淡漠、法律观念不强、金融知识了解不到位等有关。以理财产品为例，因市场本身的变化，理财产品收益的波动也在情理之中。而与国外较为成熟的金融销售市场不同，国内消费者大多仍坚持认为，银行理财产品必须“刚性兑付”，即到期保本付息。记者在调研中了解到，消费者因“购买的理财产品实际到期后未达到预期收益”而向银行索赔的案例比比皆是，我国公民的契约精神和守法意识仍有待加强。
而另一些纠纷，则因受限于国家相关法律法规的规定，短时间内无法完全避免，这就需要消费者多一份理解。比如，经常有客户对银行“一次性取现超过5万需要预约”的规定表示不满。对此，上海市银行同业公会投诉处理小组成员石婉琴向记者解释，“为了加强现金流通与管理，中国人民银行对各金融机构网点现金备付率有一定要求，建议客户提取大额现金前提前向取款银行预约。”
此外，在调研中，记者也了解到，“狮子大开口”、“信闹不信法”、“拉横幅、泼汽油”等非理性甚至是过激的维权现象也广泛存在，这给银行网点员工以及消费者纠纷处置部门带来了很大苦恼。
更有甚者，个别金融消费者，就如同医院的“医闹”一样，已经发展为金融领域的“职业讹客”。石婉琴向记者回忆起了一次同业交流会中，大家对某些“职业讹客”专挑法律漏洞、无理取闹行径的愤怒和无奈：“此类职业投诉代理人或机构熟悉信访流程，了解相关金融业务、法规，通过在不同机构间频繁举报投诉，以谋取不正当利益。职业讹客行为消耗了银行的大量精力，更占用了银行监管机构、司法机关等公权力的监管资源。”
持续优化：多方主体合力改善市场发展环境
此外，与西方较为健全的法治环境相比，当前我国在金融消费者权益保护方面没有专门立法，绝大多数有关规定散见在各类法律法规中，存在针对性不强、缺乏可操作性等问题。对此，时任银监会消保局局长邓智毅曾撰文指出，由于金融监管部门在监管实践中缺乏上位法的明确授权，对侵害金融消费者权益行为进行约束和惩处的力度受到极大局限，甚至明知应对商业银行侵害消费者权益的行为进行处罚，也存在师出无名的困扰。
记者了解到，2015年11月，国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，首次从国家层面对金融消费者权益保护进行了具体部署。然而，相关的立法进程仍有待提速。对此，厦门市银行业协会副秘书长黄仁山等多名业内专家呼吁，我国应加快制定《金融消费者权益保护法》，进一步完善金融消费者权益保护法律体系。
除了法律法规这些“硬指标”，媒体也应该进一步发挥正确的舆论监督引导作用。以往，个别非专业媒体在对金融消费者纠纷的报道中断章取义、煽风点火，使一些本可简单处理的纠纷复杂化，使消费者权益纠纷离依法合规的处置越行越远。对消费者纠纷热点问题的报道，决不能成为媒体“抓人眼球”的营销手段，否则到头来损害最大的还是新闻传媒业自身赖以生存的公信力。
当然，金融机构也应该更加积极主动地开展银行业金融知识宣传教育活动，通过提升公众的金融意识，主动预防和化解潜在矛盾。而这也是金融机构履行社会责任的题中之义。
各家银行业务虽微有差异，但面对的消费者权益保护现状和矛盾纠纷却更具共性。上海市银行同业公会作为行业自律组织，在普及金融知识，规范全行业销售行为，提升银行投诉处理水平等方面，其独特的作用不可替代。
上海市银行同业公会常务副秘书长程韶辉向记者介绍说，近年来，公会先后发布了《上海市银行业个人理财产品销售管理自律公约》、《上海银行业敬老卡服务工作指引》等，积极纠正金融消费者权益保护领域的不正之风，培育善待消费者的职业道德和金融伦理。而公会策划制作的《上海银行业消费者知识读本》（共两辑），则有效提升了全行业的金融知识宣教水平。据了解，该读本的脚本由各会员单位提供、经银行专业人士审定，公会邀请沪上知名漫画家进行再创作，大字体四格漫画的形式“直观、浅显、易懂”，成为会员单位进社区敬老讲座、网点设摊等金融知识宣传活动的“利器”。截至目前，上海市已发放知识读本30余万份，参与宣传人员6万人次，受众客户达300余万人。
与此同时，针对“外币现钞存入为何有金额和次数方面的限制”等近百个消费者误解较多的问题，公会组织业内专家多次讨论、修改，先后编制了三期《上海银行业客户异议处理指南》，并在各家银行网点广泛推广，成为员工提升应答话术的“红宝书”。
持续改进和完善相关领域的消费者保护工作，构建相对公平的金融市场环境，推动良性互动的关系，既是广大群众的热切期望，也是确保银行体系健康发展、维持公众信心的必然责任。而银行业消费者权益保护是一个系统性、长期性的工作，银行业金融机构与消费者之间和谐共生的美好图景，则有待市场多方主体的齐心协力、持续改进，方可实现。本文原载于《中国银行业》杂志2016年第7期。
进入【新浪财经股吧】讨论
责任编辑：王琛
金融业创新层出不穷，行业发展面临挑战与机遇。银行频道官方公众号“金融e观察”(微信号：sinaeguancha)，将为您提供客观及时的新闻精粹，分享独家、深度、专业的评论点睛。
