赵江平:如何加强和完善银行业消保工作
文/赵江平 中国银监会消费者权益保护局局长
载于《中国银行业》杂志2016年第7期
一直以来，银监会在国务院精神指导下，做了大量有效的基础工作，初步形成了有银行业监管特点的工作组织体系和制度框架。在新的发展阶段，银监会将从处理五大关系着手加强和完善银行业消费者权益保护工作。
随着我国经济的快速发展和居民财富的不断积累增长，居民生活与金融服务的关系日趋紧密，金融消费也日益成为我国国民经济中消费的重要组成部分。2015年11月，国务院办公厅颁布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），从金融体制改革发展的角度出发，把维护金融消费者权益提升到增强消费者对我国经济和金融发展的信心，维护金融体系的安全与稳定、促进社会公平正义和社会和谐的高度，对我国金融消费者权益保护提出了明确和具体的要求。这不仅体现了中央和国务院对金融消费者权益保护的高度重视，更使我国金融消费者权益保护能够在权益概念清晰、职责要求明确、目标任务具体的基础上，有理、有序和有力地开展和推进，为金融消费者权益保护工作指明了正确的轨道。
消费者利益至上应成为商业银行发展与监管的重点
商业银行发展战略有待完善。从商业银行经营目标和发展战略角度来说，银行作为持续审慎经营的商业机构，需要从其经营战略目标上把可持续发展放在首位，也就是我们所说的“百年老店”的经营理念。同时，商业银行作为面向社会公众的高负债企业，其资产业务和资产规模的发展源于对存款人的负债业务，换句话说，银行资产业务的可持续发展，其基础和来源是持续稳定和广泛的存款客户群。维护好消费者合法权益，是商业银行负债业务的重要组成部分，更是商业银行整个资产负债业务的基础。通常认为，声誉和信用是商业银行经营的本质，而商业银行声誉是来自于长期积累的消费者对其的评判口碑。短期来看，商业银行以牺牲消费者利益为代价的一些经营行为可能带来一时的利润，但失去的却是消费者的信任和支持，其结果必然导致发展不可持续；另一方面，作为允许对社会公众负债特许机构的商业银行，因为消费者权益纠纷引发的声誉风险会给金融秩序和社会公正性造成负面影响。因此，从长远角度讲，维护好银行业消费者权益，对商业银行自身持续发展具有重要作用，是商业银行在同业竞争中立于不败之地的重要法宝，同时也是维护金融体系安全与稳定、促进社会公平正义的客观需要。
银行产品设计管理存在不足。从商业银行产品服务设计角度来说，我国商业银行体系，是从计划经济体制下改革转变而来。原有计划经济体制下银行业务计划性、产品单一性的经营模式，在改革开放后，面临着产品服务多样性、创新性及竞争性的大潮冲击，同时，面对着我国市场经济初期阶段信用体系不健全、法规体系尚待完善的环境，相对于国外成熟的商业银行，我们在产品设计方面也存在着两个方面的问题：一是产品的设计上偏重于自身业务需要，自身盈利性和风险防控性需求为主，对消费者权益兼顾不够到位，客观上的垄断地位，使得“客户至上”的产品设计理念尚未全面融入商业银行产品战略。从消费纠纷的处理实践来看，纠纷产生的原因，往往来自于商业银行产品设计，因此如何强化产品设计管理，将“客户至上”的设计理念和维护消费者合法权益因素，全面深入地融入商业银行产品设计之中，是当前商业银行从源头上防范客户纠纷和风险的重要节点。二是在服务流程安排上，目前仍存在着流程细致程度和透明度不够、操作环节人员服务行为标准化不强的问题。与传统的存贷业务不同的是，创新型的产品如代销产品和理财产品，在产品风险性、责任性等方面有着新特点，消费者对这些产品的适用性、收益性和安全性也有着更高和更细的要求。这些要求和权益，不仅体现在产品设计环节，更具体地表现在柜面营销等操作环节。这就客观上要求我们商业银行在产品服务的流程安排上，要从维护消费者合法权益角度，融入更多、更细的内容，承担更多的营销操作义务，并采用更加透明的服务和销售流程，同时，对前台操作人员的服务行为也提出了更加规范的标准。
监管有效性有待加强。从外部监管角度来说，2008年的国际金融危机留下的一个惨痛教训，就是当传统的外部监管重心聚焦于银行机构本身风险时，商业银行在其自身利益与社会责任发生冲突时，有可能通过其经营行为，将其自身风险以外溢的方式向社会转移，从而引发金融秩序的混乱和系统性的金融危机。因此，危机过后，对银行风险监管和行为监管同时并举，维护市场公正性和金融消费者合法权益已成为当前国际金融监管的总体趋势。与以金融机构自身经营风险为主的审慎性监管不同，行为监管在监管目标、监管手段、监管行为上有其自身特点。从目标上来说，行为监管目的指向的是金融机构经营行为要遵循公平正义的市场秩序，要在维护消费者合法权益前提下，从事具体的产品和服务等经营活动；从监管手段上来说，监管机构有权力和义务要求金融机构确立相应的经营理念和制度，以保证其经营行为遵循公平的市场秩序和维护消费者正当权益，并要监管金融机构在这方面的实际运行行为；从监管行为上来说，与审慎监管主要侧重于金融机构经营过程的财务经济指标不同，行为监管更侧重于金融机构产品的社会公平性和产品及服务的经营和操作过程中是否存在侵害消费者及市场秩序的问题。应当说，审慎监管和行为监管虽然是金融监管不可或缺的两个组成部分，在一些方面有着相互融合之处，但把行为监管提升到“双峰”监管的层次，并从制度建设、监管行为和手段上，逐步建立和充实监管基础。
完善银行业消费者权益保护应注重透明、公平、自律和法治
从2012年成立专门部门以来，银监会消费者权益保护条线在时间紧、任务新、工作量大的情况下，做了大量有效的基础工作，初步形成了有银行业监管特点的工作组织体系和制度基础，开展了大量的工作实践并形成了许多行之有效的工作机制，在投诉处理、考核评价、宣传教育等方面都取得了很好的工作质效。
取得上述成绩同时，银行业消费者权益保护工作也面临一些问题和困惑。如由于监管制度尚未完善，银行业消费者权益保护具体工作往往出现打“遭遇战”的情况，日常工作往往忙于应付已暴露出来的矛盾和纠纷；由于监管手段尚不健全，对金融机构日常的经营行为和违规现象缺乏有效的硬约束手段；由于相应的监管指标和标准以及作为监管基础的统计体系尚未健全，在常态化的监管过程中，对消费者权益保护工作的总体情况、问题和形势判断还难以全面把握，等等。
存在上述问题是银行业消费者权益保护工作仍处在起步阶段的必然现象。值得注意的是，国务院出台《指导意见》不仅为监管工作的基础建设提供了坚实的政策依据，也明确了监管部门下一步在体制机制和监管手段建设方面的目标和方向。结合银行业消费者权益保护工作实际，下阶段要着力处理好几个关系。
处理好行为监管和保护消费者权益的关系。从根源上分析，造成消费者权益受损的根本原因在于金融机构经营管理行为缺乏必要的约束，包括产品设计不合理、信息披露不充分、捆绑销售、不合理收费、客户信息泄露等，这些具体问题产生都是源自金融机构日常经营管理行为不规范或者忽视消费者利益，在行为监管缺失的情况下保护消费者权益无异于缘木求鱼、舍本逐末，必然导致事倍功半抑或徒劳无益。因此，做好消费者权益保护工作的根本在于加强金融机构行为监管，将消费者权益保护的理念融入到金融机构经营管理行为和监管部门日常监管工作中，具体而言就是实现三个“融合”。一是工作目标融合。随着我们对于银行业监管目标的认识不断深化，特别是国务院《指导意见》的出台，银行业监管工作应逐渐向“防风险、促发展、保权益”更加立体化、全面化的目标体系迈进；银行业金融机构作为商业化运作的现代企业，其经营目标也应由股东利益最大化单一目标，向包括消费者在内的相关者利益最大化复合目标发展演化。二是制度机制融合。工作开展的基础是制度建设，为保证消费者权益保护工作落地执行，监管部门和银行业金融机构要对现有的制度体系进行梳理，有针对性地加以梳理和完善，尽快建立健全符合银行业消费者权益保护要求的制度体系。三是工作行为融合。银行业金融机构要将消费者权益保护的各项要求充分融入到经营管理和绩效考核体系中，确保各项经营管理行为充分体现消费者保护目标；监管部门要在市场准入、非现场监管和现场检查等日常监管工作中，牢固把握消费者权益保护主线，在常规工作中履行消费者权益保护监管职责。
处理好保护消费者权益与维护市场公平秩序的关系。在理想的市场经济环境下，消费者与金融机构在公平公开的基础上达成交易，双方的权利义务应该是平等的，在双方均无违约行为的情况下，是不需要政府部门进行干预的。但是，由于消费者天然在信息获取、合同商议、共同行动等方面处于弱势地位，其合法权益易受到处于强势地位的金融机构侵害，因此需要政府部门加以监管，这是消费者保护的经济学基础。我们也必须清醒地认识到，公平公正公开的市场秩序是保护消费者权益的基础，过度片面强调保护消费者权益，忽视或损害金融机构合法利益，长期而言必然导致市场秩序失衡紊乱，导致金融产品和服务有效供给不足，最终损害消费者长远利益，形成一损俱损的局面。所以做好消费者权益保护工作，必须正确维护市场公平秩序作为基本原则，充分兼顾消费者和金融机构双方的合法权益，强调买者自负、卖者有责，促进市场公平竞争，提高市场交易效率。在此基础之上，对部分弱势消费者群体进行倾斜性保护，构建和谐、包容的金融市场环境，确保各类消费者群体都能从金融业的健康发展中受益。
处理好消费者权益保护与投诉处理的关系。消费者投诉是消费者权益受到侵害、消费者与银行两者矛盾激化时的产物，维护消费者权益最直接表现就是化解消费纠纷，投诉处理也是消费者权益保护工作重要的组成部分。但是，投诉处理却远不是消费者权益保护工作的全部。更加准确地说，消费者投诉或者消费纠纷是消费者权益保护存在不足的表面现象，其内在根源往往是银行经营管理发展战略存在偏差、内部监督管理不力、员工行为不规范、消费者教育投入不足等。要从根本上缓解银行与消费者之间的矛盾、化解消费纠纷，绝不能头痛医头、脚痛医脚，而是要从银行内部体制机制建设、员工行为管理等方面入手，实现关口前移，做好源头治理。同时充分利用投诉处理工作挖掘有效信息，通过积极受理和处理投诉，查找银行体制机制、内部管理等方面的不足，开展消费者权益保护后评价。监管部门要注重化解消费纠纷，监督指导银行业金融机构做好投诉处理工作，同时为了避免滥用有限的监管资源，开展消费纠纷第三方调解应该成为化解银行与消费者之间矛盾、维护消费者权益的必要途径。
处理好金融机构、行业组织和监管部门的关系。银行业消费者权益保护工作内涵丰富、涉及面广，需要有关方面的共同努力和配合。从国际经验看，金融机构、行业组织和监管部门在金融消费者权益保护中缺一不可，职责不可替代。作为金融产品和服务的提供者，银行业金融机构要承担消费者权益保护的首要责任，要将消费者权益保护的相关要求融入公司治理、企业文化和经营发展战略，并通过建章立制、完善流程、保障资源投入等措施履行消费者保护职责。监管部门承担消费者权益保护工作的监管职责，要建立完善消费者保护监管体系，监督指导银行业金融机构加大消费者权益保护工作力度，推动建立多层次的金融消费纠纷解决机制，及时回应消费者合理诉求。行业协会要充分履行自律、维权、协调、服务职能，在制定行业服务规范、强化行业自律、维护公平竞争秩序、组织交流培训、开展第三方调解等方面发挥不可替代的作用。特别是在行为监管和消费者权益保护方面，在监管要求和银行经营管理，以及监管要求与消费者诉求之间，存在着大量的中间地带，行业协会可以通过制定行业标准、组织开展行业自我监督等方式，避免金融机构自身角色冲突，弥补监管部门资源有限的不足，从而发挥更大的作用。
处理好日常监管与法规制度建设并重的关系。银行业消费者权益保护作为一项较新的监管任务，其制度建设、机制建设和监管手段建设需要通过日常具体的工作实践逐步积累积淀，需要在实际工作中摸索规律性，逐步形成有效的工作规则，并不断健全相关法规制度。在这个过程中，既不能急于求成，也不能碌碌无为。结合监管规制建设实际和工作开展现实需要，下阶段银行业消费者权益保护工作的制度体系建设应注重远近结合、统筹兼顾：首先，按照急用先行的原则，尽快修订完善银行业金融机构消费者权益保护考核评价办法，按照先粗后细、先局部后全面的原则，加快推进银行业消费者投诉统计分析体系建设；其次，以国务院《指导意见》为依托，着手研究制定银行业消费者权益保护工作管理办法，进一步完善银行业消费者权益保护和行为监管工具箱，同时积极推动金融消费者权益保护法的制定工作，从法律的层面明确金融消费者权益保护的内涵、各方权责及处罚依据。本文原载于《中国银行业》杂志2016年第7期。(作者赵江平系中国银监会消费者权益保护局局长)
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责任编辑：王琛
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