孙晓霞：政府要扶持薄弱领域的金融服务

财政部金融司司长孙晓霞

　　新浪财经讯 由中国财富管理50人论坛、清华大学五道口金融学院联合主办的“中国财富管理50人论坛2017北京年会”于8月19日举行。财政部金融司司长孙晓霞演讲。

　　其表示，金融注重的是通过市场的力量来实现金融资源的优化配置，财政是通过政府的力量来实现财政资金乃至社会资源的优化配置。市场和政府不是对立的，但也不是毫无边界的。对于市场机制能够发挥作用的领域，政府应该让位于市场的。但是对于存在市场失灵的领域，政府应该主动发挥作用，具体到金融领域而言，在三农、小微企业，还有公共服务领域的金融服务，财政应该有所为并且大有可为。

　　首先，薄弱的领域都是高风险、高成本的，与金融追求的高收益存在天然的冲突。对于薄弱领域的金融服务需要政府去扶持、去引导，三农、小微企业、公共服务这三大领域，在实体经济中具有基础性的地位和作用。

　　其表示，农业和国民经济的基础产业，中国有一句俗话叫“食为政先，农为帮本”，小微企业是吸纳就业的主战场，是推动创新的主力军，也是实现经济稳步增长的重要力量，而发展公共服务是推动基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之意。

　　这三大领域都是相对薄弱的领域，农业生产周期长，基本靠天吃饭，面临较大的自然风险还有市场风险。金融机构在广大农村地区展业的成本很高，小微企业也存在诸多老大难的问题，比如存续时间不长，诚信的问题，产业数据不全，抵质押不足等等。公共服务领域的投融资服务的劣势也是很明显的，比如回收周期长、外部效益很难实现货币化。

　　这三个领域的高成本高风险的特征，与金融机构追求低成本高收益的目标存在一个根本的矛盾。单纯依靠市场调节必然会形成一些马太效应，因此为推动金融资源向薄弱领域倾斜，需要政府这只看得见的手。

　　其指出，从国际上看，从解决三农和小微企业融资问题确实不可能一蹴而就，需要一个长期的过程。无论是时间的长短，无论是发达国家还是发展中国家都有政府参与的身影。比如美国政府设立的小企业管理局，是通过对小企业贷款担保、债券担保实施对小企业的融资支持。还有德国政府出资成立的德国复兴银行，也是政策性银行，专门为小企业提供贷款，还有股权融资。还有孟加拉国政府参与成立乡村银行向农户发放小额贷款，现在已经成为典范。

　　在公共服务这些领域，各国也进行了很多创新，比如早在20世纪70、80十年代的是为了缓解财政压力，许多发达国家开始用BOT，通过使用者付费的方式引导社会资本，参与公共基础设施建设。到了20世纪90年代，英国率先提出了PFI，也是政府付费的一种形式。到后来BOT、PFI等模式上，英国还有其他发达国家又兴起了意义更加广泛的政府和社会资本合作这种模式，也就是现在财政部和发改委推动的PPP这种模式。

　　从我国实践来看，管理薄弱领域的融资难问题，面临严峻的挑战，在我国发展农村金融的艰巨性超出了其他国家。我国是一个农业大国，农民占全国人口的比重超过了50%，过大的人口基数，过高的农业人口比重加大了发展农村金融的艰巨性和复杂性。

　　与许多国家相比，我国农村金融发展是严重滞后的，还有一些偏远地区农村的存款、汇款、贷款都得不到服务。小微企业融资也面临同样的问题，也比较严峻，我国金融体系一般是已间接融资为主，小微企业天然要受到排挤，所以专门服务小微企业的金融机构也比较缺乏。原先成立那么多城市商业银行，主要是想服务本地区的小微企业，现在也都是面向大企业，小微企业在融资方面面临的困难一直得不到解决。

　　其表示，从有关研究报告显示，我国小微企业民间借贷和银行贷款的比例是2：1，小微企业获得银行贷款的利率也高于其他企业，平均在10%左右，在民间借贷利率更高，18%左右。另外我国公共产品服务的缺口也非常大。无论是从理论还是实践，无论从国内还是到国际，三农、小微和公共服务领域的金融服务，都存在一定程度的市场失灵，需要依靠政府去发挥作用。

　　借鉴国际的，结合自身的，财政部门主要是在薄弱领域金融这方面进行四个层面的探索。从国际经验看，各国在促进金融支持薄弱领域发展方面主要的做法，有创造良好的政策环境、完善监管法律和监管框架，有限的干预和引导，以及培育金融机构的业务能力。

　　第一，在体系建设这个层面，推动了多层次的金融服务体系，确保金融机构有人办事。其表示，在农村在县乡村，金融机构现在很少，中央财政这几年一直出台政策，对新型农村金融机构，只要在县以下设的机构，都给费用补贴，按贷款余额的一定比例给予补贴。

　　第二，在信贷规模层面，确保金融机构要有钱办事。财政从2008年开始，只要是往县以下投放的资金、留在下边的资金超过一定比例，就给机构一定比例的奖励。

　　第三，在风险分担层面，财政部为农业生产、小微企业做了一个增信措施，确保金融机构能够有信心去办事。比如财政部从2007年开始搞农业保险，农业保险对保费实行补贴，在自愿的基础上农民愿意投保的，农民只要承担保费的20%，剩下80%，两级财政担，中央财政和地方财政担，但是中央是拿大头。2007年一共有五个品种的保险，现在已经发展到十五个品种，2007年时财政就掏20个亿的资金，去年都掏到160、170亿资金。一旦遇到自然灾害，农民就可以通过保险拿到恢复再生产的资金。

　　财政的资金主要解决温饱问题，通过保险、通过市场解决的是农民的恢复再生产的问题，避免他们因灾反贫，或者一些大户因为自然灾害，借了钱还不了。这样他投了保险，一旦遇到灾难，有恢复再生产能力。通过这些政策，让金融机构有信心为农业和农业的小微企业贷款。

　　第四，在公共服务层面，2013年开始推广PPP，确保政府和社会资本有平台来办事。2013年财政部的工作会议上，楼继伟部长号召各地去大力推广运用PPP模式，财政在制度建设、理念倡导上、项目实施、政策扶持等等方面开展了大量的推进工作。

　　其介绍，为提高PPP项目融资的可获得性，财政部也推动设立了1800亿的PPP基金，基金成立一年多，投了一些项目，撬动社会资金增加了15倍。过去社会资本想要参与公共基础设施这些投资总是面临着旋转门、玻璃门，政府要自己去提供公共产品这些服务又往往缺少资金，效率低下。现在通过PPP模式，等于引入了一种新型的覆盖项目全生命周期的合作模式，给政府和社会资本投资于公共产品服务搭建了一个很好的合作平台。

　　其表示，政府拿钱，但是还要坚持一个市场的原则，政府要引导，不能主导。比如农业保险，农民自愿，你愿意出这20%的保费，你愿意去买这个产品，那再跟你做。主要指的是弥补缺口，不是大包大揽，是通过制度的设计，对金融机构的经营行为进行激励和引导，从而更好的发挥市场机制这个作用，提高资源配置的效果，关键要促进可持续。

　　其认为，政府的补贴和资助，是扶上马，送一程，但不能一送再送。比如费用补贴就是给县以下，就在一定时期，比如开业的头五年给费用补贴，规模到一定程度，就不会再给补贴了。否则对机构的这种管理核算也没有好处，不仅增加财政负担，更重要的是扭曲了市场规律。

　　其指出，注重激励，但是不能人人享有，这么多的补贴政策，按照奖勤不罚懒的机制，让金融机构跳一跳，使把劲，不是躺在那或者一举手就能拿到，最大限度激发金融机构的积极性。金融支持薄弱领域是一项长期的系统性的工程，靠单一一项政策、一个环节是很难起来道路更好的效果，我们这几年陆续的有钱有人有信心有风险分担，这样形成一个组合拳，把所有的政策形成合力来促进金融资源向薄弱的领域倾斜。

　　其表示，我国的货币存量不小，但是金融领域也面临形成“堰塞湖”这样的风险。实体经济里面也有干枯的田地，在这种情况下怎么样使各个水渠能够畅通，怎么样发挥财政在里面的撬动作用？有这四方面的理念需要遵循。

　　一个是遵循金融普惠这个理念，推动商业性金融沉下去。一个是从社会公平的角度，金融服务就跟咱们每一个人享受的衣食住行的权利一样，困难地区也应该享有金融服务、普遍服务最基本的服务。

　　从经济角度讲，我们必须建立一个普惠型的金融体系，有效满足薄弱领域的金融需要。我们现在有普惠金融专项，财政有这项专项资金，不断完善这项政策，使这项政策有限的资金在薄弱领域发挥最大的作用。

　　此外，推动中小金融机构注重本地，还一个是大型的商业金融机构，现在都成立了普惠金融事业部，我们也都积极支持。我们从股东的角度，从公共权利的角度，从出资人的角度，我们都全力支持。使各项服务都能重心下沉，不仅仅是总行成立试验点，一直到县也要有专门的普惠金融试验点。

　　要遵循突出重点的理念，推动政策金融的力度。在考核办法上对金融机构给予考核、给予权重，只要做政策性业务的比重加大，就给你加分，做商业性多了扣分。

　　遵循引导扶持的理念，推动风险分担、补偿体系的建立。在超赔这方面，财政和地方财政也要担一部分。另外在保险，农业自然灾害这方面，也提倡扩面，承保的面积要扩大，保险的标准要提高，增加险种。

　　遵循合作共赢的理念，推动民间资本在PPP项目中的参与要多起来。其表示要不断通过政策引导，做真正的PPP，使民间资本社会资本能够更多的参与到公共基础设施建设和公共服务产品里来。

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