William E.Kovacic:执法机关要具备相关知识

英国竞争委员会非执行委、美国联邦贸易委员会主席、乔治华盛顿大学教授William E.Kovacic

　　新浪财经讯 由国务院反垄断委员会专家咨询组主办，对外经济贸易大学竞争法中心承办的“2016中国竞争政策论坛”于10月27日-28日在北京举行，英国竞争委员会非执行委、美国联邦贸易委员会主席、乔治华盛顿大学教授William E.Kovacic出席并发言。他表示，执法机关一个很重要的能力就是要去建立知识，这种情况下解决问题很重要，在这个领域有一个好的基础，就是执法机关应该获得的能力和资源，这样他们才能做出更多有用的工作。

　　以下为发言实录：

　　我想花几分钟时间来给大家讨论一下我们在这个领域开展工作的一个基础。刚才主持人也讲到这确实是一个比较特殊的比较难的领域，为什么呢？因为在这里头它发展的活力、速度非常快，也是非常的极端。因为这个行业的发展是日新月异的，里头的企业也是变来变去的，又是在电商领域有很多跨界，所以对于执法机构来讲要做好工作，在这个领域做好执法还是有很多的挑战。

　　从我们竞争政策体系形成之初，我们现在对竞争法、竞争的政策有些微词，其中讲到比如这些机构可能他们专业知识不够，不能做这个领域的执法。另外变化速度如此之快，调整如此之快，所以有很多案例里头，它的案子的复杂性非常非常高。90年代的竞争法也是老辈批评说，可能当时竞争法的设计比较老旧，没办法适应现在的需求。我们确实看到变化的速度以及幅度，在互联网这个行业确实没有其他行业能够比拟。如果这样的速度放到一个世纪以前，肯定让人觉得非常难以理解。

　　在很多的案子里头，不是说一定是一个竞争的案子，可能你需要有一系列的工具去帮你做好这个审查，有时候可能需要跟其他的主管部门来沟通，有时候可能去找相关的一些专家，不管怎样这些执法的机构独自是没办法解决在某些案子里头这些复杂的问题，而且执法只是你做的一个环节。如果只是看执法的话，你的工具不善的话，没有力气的话，可能拿出来的结果就是一个不完善的结果。所以你要找一个解决方案，把这个解决方案放在行业里头，但是这个行业已经发生变化，所以你已经是落后一步。所以有些人在说，我们解决的问题都是过去的问题，而不是未来的问题。可能你没办法去应对或者预判未来的变化是怎样的。

　　怎么来缓解呢？我们在知识这块的一些问题，还是有很多的应对方法，比如以互联网为基础的平台，它的一些运作的机制。我在看竞争机构的时候，我觉得他们在这块，做得比较好的一块是他们花大力气去真正了解这个行业发生的一些变化，有几种方式：

　　第一个，他们会有一些惯常技术的汇报，有些专家会来给他们定期汇报这个行业的一些动向。有时候也会觉得听了以后觉得好厉害，我记得当时在FTC的时候，我们有些技术的专家进来，做一些基础的这个行业的一些运作机理的介绍，比如互联网行业，我觉得非常有益。对于我们当时判案的人来说非常有利。确实在这样一些新兴行业的知识是非常重要的。

　　第二个，机构要有自己的调研能力，他们每年可能会要主动去做调查，去建立自己的能力库，能够做好准备。这个研究能够让他去分析这个行业的一些发展，就像是他们要有一个高科技企业的调研和科研基金一样，有这样的预算才行。然后要跟技术企业去对话，然后跟分析人士有些交谈。

　　第三个办法，公共的一些咨询，这也是非常有益的，非常健康的一种定期可开展的做法。比如说研讨会、工作坊，可以去邀请一些业界的和利益团体来给大家介绍一下这个行业的动向，当然不一定给你提供的信息都非常有用，但是在很多情况下实际上是一种能够与时俱进的办法，如果你会给他们发邀请的话，他们也一般会来，一般都可以去由最高级的一些CEO级别的人来给大家介绍一下这个情况。

　　还有一个办法，要招到合适的人，如果是一个技术比较复杂的领域，你最好还是有相关配套技能的一些人来做，比如说如果你经常做知识产权的案子，那你最好有一个有专利法背景的律师，或者说是有这个领域的一些专家，或者说计算机方面的一些科学家。

　　也可以从外部引入，在中国我们可以考虑这三个执法机构跟学术界之间还有非常多的配合，比如说主办方，贸大在这块扮演一个智力的支持作用。如果你内部没有这个相应的一些资源，那可以去找外边的人来帮你引入相关的技能和人才。在这块我们可以看到所有三个机构都在做类似的工作去通过这种合作来补足自己的一些不足，然后跟学术界去合作。所以我们主办方就是一个很好的例子，很好的一个借鉴。

　　我们之前也听到要有一个非常稳健的，跟对应机构的一种合作、同行机构的一些合作。每个竞争机构可以从别人的经验里头学到很多，可以去看一些可比的案例，来研究一些有共通性的问题，而且能够建立互信。当然不是自动发声的，可能不只是问一个案子，咨询的问题，这样一个关系，有时候可能也会要去做更多的内容、讨论。比如你用哪样的证据，这个对损害的认定是什么样的依据，市场的界定等等。所以需要来分享一下在这块最新的一些假设，以及你们的证据。有时候可能你的同行还能帮你指出错误，如果你害怕去做这样一个讨论，那我觉得你可能需要在自己这个组织这块，把这个工作做好，把这个理论和证据基础做好。所以去讨论证据和理论是发散的比较好。

　　所有这些机构通过沟通也能够更快地去沿着这个学习曲线来进步。同时也可以来评判他们的一些做法是否有失偏颇，看一下是否有提高的空间。在这个过程中有时候我们可能会是一个结构性的结论，包括行为方面的一些结论。有时候竞争机构可能会去做一些猜测，当然这个猜测是基于充分的信息。在竞争法下如果你一句这样一些猜测作为一个评判的话，也没有说什么值得羞耻的。因为我们在充分地去了解信息的基础上做出了我们认为最合理的一个判例。当然也会有一些意外，在政策制定的过程中，我们要有一个非常常规化的往回看的做法，去看有没有一些来总结提高的空间，有一些机构在做这个的时候，我们可能去看他做的是否有错，然后有时候可能是做错了，为了能够保存颜面，假设这还是根据计划运转良好的，我们都这样说，而不是反思到底什么做错了。

　　第二个是资源，执法机关他们怎么打分，他们的考核根据他们的活动，他们是否做了新的案例，以及他们案例中获胜的胜率，毫无疑问你需要执法机关的活动，如果没有执法活动就没有法律责任。但是是否进行了很多的案件，不代表你取得了成就，如果你是消防局的话，那么你的业绩是根据你到底灭了几场火，今年500场，明年1000场，后年2000场，这显然不是好的方法，最好的指标应该是避免火灾，或者消灭了几场火灾，灭了几场火。包括评估，这也很重要，即便是一种有效的方式对执法机关进行评估，用他的资源确保你下次开始，比如起诉的案件是值得的，是有道理的。

　　在结束之前我还想说，我喜欢的一个习惯是我会使用我在英国看的工具，前面市场研究项目，他们有一个特别的政策评估工具，能够让他们去分析具体的行业，包括寻找恰当的补救措施，包括对于政府扭曲竞争的不当干预的补救措施。执法机关一个很重要的能力就是要去建立知识，这种情况下解决问题很重要。在这个领域有一个好的基础，就是执法机关应该获得的能力和资源，这样他们才能做出更多有用的工作。如果不这样做的话，就像一个手术医生，外科医生不用X光就开始做手术，这当然不是一个很好的方式来进行行医，当然也不是最好的方式进行竞争法的执法。

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