社科院单菁菁：农民工很少能使用城市公共服务

中国社会科学院教授单菁菁

　　新浪财经讯 “上海论坛2016”于5月28—30日在上海国际会议中心举行，中国社会科学院教授单菁菁出席并发言，她指出，中国基本公共服务总体呈现不均衡状态，城乡的公共文化服务差距是最大的，文化差距服务是第一，其次是社保，再往下是医疗和教育。

　　从城市内部来看，农民工极少能使用城市公共服务，进城农民工普遍面临7难问题，这里面包括了就业难、住房难、看病难、上学难、社会保障难，文化娱乐难以及维护自身权益难，这7难问题也是造成农民工在城市获得归属感低，获得感差的原因之一。很多的农民工可对城市没有归属感，从来没有把它作为自己家，只是城市的过客，他没有一个家园建设感，其实有它的深层次原因，因为它对这个城市做出很大的贡献的同时，基本公共服务没有给它必要的基本服务，因此它的获得感非常差。

　　以下为会议实录：

　　单菁菁：各位同仁，女士们，先生们，大家下午好！非常高兴有这个机会来上海论坛与大家分享一些工作的心得。刚才傅华老师说了，因为我原来要说让农民工城市融入问题，和对城市实的影响，因为我报这个题目的时候，我们正在做一个研究，现在遇到了一点问题，我把我们另外一个案例跟大家分享一下，外来人口与本地人口共享融入的问题。我的研究题目是建设共享型社会，主要是推动公共服务均等化的角度来切入的。

　　我介绍分为6个部分。第一部分先介绍一下基本公共服务均等化的概念和我们研究方法。所谓基本公共服务是国家维护公民的基本生存权、发展权和社会公平正义而提供得罪基本的社会公共服务，包括基本的就业服务，公共医疗卫生、基础教育、社会保障，公共文化服务等。它的特征就是公平性、公益性和普惠性。

　　所谓公共服务均等化，政府要为公民提供基本的，在不同阶段具有不同标准，最终大致均等化的公共服务。基本公共服务跟我们原来想象完全平均主义是不一样，首先它有地域性，不同地域性对于基本公共服务有不同需求特点，受自然条件，文化因素等等影响，最典型在寒冷北方地方，对于冬季采暖很有需求，但是在南方地区不属于基本公共服务的范畴。还有你的经济社会发展不同，居民对于基本公共服务的层次，还有需求对象的迫切性，以及政府能够提供的政府能力都是不一样的。还有它是一个相对的均等化，而是基于公平原则，将不同地区基本公共服务差距控制在合理的范畴内，它的目的是推进不同区域城乡之间不同人群经济社会之间均衡化的发展。

　　我们研究视角三个层面展开，设备我们研究城市内部基本公共服务均等化的情况，接着我们研究城乡之间的基本公共服务均等化的情况。我们是根据基本公共服务投入以及基本公共服务可获得性，从四个大的方面，医疗、卫生、义务教育、文化设施和社会保障这四个方面选取12个因子进行公共服务均等化的分析和评价。

　　我们研究方法主要是采用泰尔指数，把基本公共服务均等化在不同的层面，比如说在区域层面，在城乡层面，在区域内部的城城层面和乡乡层面来观察我们社会基本公共服务费均等化主要症结来自于哪里，各个层次需要解决问题的轻重缓急是什么样，这个是最后分解完的泰尔指数的一个公式，这个是简单介绍一下它的概念和方法。

　　第二，进入到我们主题，我们首先考察是城市内部的基本公共服务均等化的一些情况。主要是关注城市本地居民和外来人口，特别是外来农民工农业迁移人口，他们对于基本公共服务的可获得性平等性的状况。我们大家都知道，随着中国改革开放和工业化的进程，从20世纪80年代，中国农业转移人口急剧上升，在80年代初期大概是800万，现在农业转移人口到了将近2.8亿，其中进城农民工大概在1.7亿，我国的产业工人主体现在已经基本上由农民工来支持，来组成的。这是一个大的背景。

　　面对这样一个大的史无前例的巨大人口迁移的趋势，事实上我们国家在针对农民工基本公共服务上面也是做了一些工作的，比如说针对农民工公共就业服务，做了很多的工作。但是遗憾的是，直到2014年，我们能够接受比较成熟的公共就业服务的，依然占不到1/3，我们标准就是它有没有接受过政府以及政府支持和企业相联系的为农民工提供的这样一个就业培训。从医疗卫生服务来看，截止2014年，大概有18.2%的农民工参加了城镇职工医疗保险，我们医保分为三种，如果你是工作人员在城镇，应该参加城镇职工的，如果无工作参加城镇居民的，如果乡村的，我们是参加的是一个新农合。我们农民工是产业工人主体，医疗保障的人群只有1/5，只有1/5的农民工纳入到城市医疗保障的城市当中去。从基础教育来看，我们现在全国大概有3600万流动儿童，其中处于义务教育阶段，也就是小学和初中，从6岁到14岁学龄儿童，大概占41.1%，在学龄前和义务教育后的高中阶段儿童大概是占到60%，根据我们调研，还有包括全国副委员的一些调研，大部分处于义务教育阶段儿童现在基本上能够在城市中进入到我们这样一些公共教育体系中来完成它的义务教育，也就是说我们解决了41.1%的儿童的基础教育问题。但是，在学前的儿童，学龄前的儿童和学龄后的高龄儿童，他们学龄前的儿童入幼儿园面临很大困难，更大困难是流动人口的儿童，他们读完初中以后，必须回到原籍读高中，因为他不能在本地参加高中和大学就业，也就是我们解决41.1%儿童基础教育问题，还有将近60%的儿童基础教育问题我们目前还没有给他提供相应的必要公共服务。

　　从公共文化服务在我们以前做的大量调研中，我们所接触的绝大多数的城市和绝大多数的流动人口，他们都表示几乎从来没有用过城市的公共文化设施，或者很少用，或者基本上很少参与城市的公共文化活动，当然也有少数城市是例外。比如说我在这里面举的杭州，开展了一系列专门针对外来人口新杭州市民一些公共文化服务，比如说市民大教堂教育，如何遵守市民的这样一些规则，农民工文化社等等，在我们调研中，杭州一直是在农业转移人口评价非常高的一个城市，在若干次评价中，都是农业转移人口所谓幸福感最强的城市。

　　在住房保障中，根据调研在2014年，进城农民工在城市中买房比例大概1%，这1%的比例中又有一大半在中小城镇，特别是小城镇买房，99%的农民工都没有能够在城市中买到它的这样一个住房，而我们纳入到当地住房保障体系的农民工有多少呢？大概5.6%，也就是说，我们有一个庞大的人群，事实上是一个低收入人群，需要我们住房社会保障给予它相应的保障，但是我们公共服务现在能把他们纳进来，实际上人口非常有限的。

　　这张图标显示，2014年外出农民农民工五险一金参保率的情况，工伤保险29.7%，医疗保险18.2%，他们分别相当于城镇职工参保率相对应的险种1/2、1/4、1/6，这个就看出差距。

　　这个是讲城市内部公共服务均等化的情况，我们第二关注是城市和乡村之间基本公共服务供给均衡和它的可获得性。这张图显示是各省城乡之间公共医疗卫生服务的差距，我们可以看到，蓝线显示的是城市的医疗的投入，因为我们现在很难对水平进行界定，我们更多公共医疗卫生硬性的投入，人均或者万人拥有的资源量，这个图非常有意思，我们可以看到，在大部分的时候，城市都是基于高位的，高于农村，但是也有很多的点，农村的医疗点，人均资源拥有量是高于城市的。在我们实际调研中，我们医疗资源和医疗投入按人头来，大量农业迁移人口迁移，出现空心化的现象，特别是农村有大量的医疗设施，但是没有配备的医疗人员，很多医疗站都是关着门，事实上在农村存在大量的闲置低效率医疗投入，国家投入大量钱，但没有发挥它真正的作用，农民们有病，小病忍着，大病还是进程来看，在公共服务，表面看它还是比较均等，事实上大量医疗在农村投入非常闲置。

　　教育同样显示这个特点，绿线是城市综合教育水平和教育投入，而蓝线是乡村的综合教育投入，我们可以发现，在大部分地区城市是基于高位，但是也有很多点是乡村的人均教育资源投入是更多，同样由于空心化，同样由于我们乡村教育水平的差距，比如说江苏很典型，它的农民但凡只要有一点点能力，一定会把它的孩子送到哪怕是城镇，小城镇，中心镇，也不会在农村，因此我们按人头投下去大量教育经费和公共服务设施事实上是被浪费了。

　　这个是社保，社保这块是明显的是城市高于农村的。这个图是显示公共文化服务，城市是远远高于农村，而且是全部高于农村，在公共文化服务方面，城乡之间具有很大的差距。这张图显示基本公共服务总体水平，综合上面各个项以后，我们发现城市的总体投入和总体的服务供给还是要明显高于农村地区，这个是城乡之间的差距情况。

　　这张地图显示，各省城乡之间基本公共服务的差距，颜色越深的，城乡基本公共服务差距越大，颜色越浅差距越小。但是非常值得注意，我们可以看到中西部很多地方颜色很浅，但是事实上它是由于基本公共服务总体水平处于一个低位，它是一个低水平的均衡，并不是代表这个地方是均衡化了，而是说明无论是质和量都需要做很大的提升。

　　从类别来看，全国城乡之间公共文化的大类别来看，城乡的公共文化服务差距是最大的，文化差距服务是第一，其次是社保，再往下是医疗和教育。这个是我们做的泰尔指数分布和大致指数的情况。

　　第三方面我们考察了中国区域，我们传统四大区域，东、中、西以及东北不同区域公共服务供给水平和可获得性。这个是一个图，我们可以把整个中国一个梯队分为四大梯队，同步沿线一线是第一梯队，总体公共服务水平是最高的。中部的一些黄色区域是第二梯队，还有绿色的区域，最后是蓝色的区域是公共服务总体水平最差的区域。从指数来看，目前东部综合指数是．29，东部地区是．27，中部地区是．25，我们东、中、和东北地区整体水平差距不大，但是西部是．15，我们西部在基本公共服务方面是有非常大的差距的。

　　同样从分类观察，我们可以看到这张图显示是四大区域内各类公共服务类的水平和差距，同样可以看到，教育投入，因为我们这些年国家对于教育非常重视，教育投入是各区域做的最好的，差距也是最小的。在社保和公共服务这方面差距是最大，东部地区所有的一些公共服务发展水平都明显高于中西部地区，除了教育，教育相对均衡。

　　这个就是我们对不同层面的一些研究的结果。说一下简要的结论。首先，从城市内部来看，目前我们城镇居民与外来农民工之间基本公共服务非均等化的现象非常突出的，进城农民工普遍面临7难问题，这里面包括了就业难、住房难、看病难、上学难、社会保障难，文化娱乐难以及维护自身权益难，这7难问题也是造成农民工在城市获得归属感低，获得感差的原因之一，在各个城市，我们不稳定的因素，或者很多案件是由流动人口来进行实施的这样一些活动。但是，同样在我们调查中，很多的农民工可以说他对城市是没有归属感，从来没有把它作为自己家，只是城市的过客，他没有一个家园建设感，其实有它的深层次原因，因为它对这个城市做出很大的贡献的同时，基本公共服务没有给它必要的基本服务，因此它的获得感是非常差的。

　　从城乡之间来看，目前问题最大的就是公共文化服务，事实上对于城市来说，公共文化服务存在很大的缺口，但是农村地区这个缺口更加严重的。近一些年，特别是十二五以来，我国在农村公共文化服务方面下了很大工夫，我国在文化部全国推进农村书屋建设，当我们调研的时候，往往这些农村书屋都是落着一把大锁，找管理员很难找到，进去的时候书都发霉了，这些书都是农业科技，农村很多大部分是留守老人，文化很低，眼睛也不好，不会看这些书。对于儿童来说，又没有适合儿童来阅读的书。因此，政府投入大量钱，但是我们公共文化设施利用效率是非常低。在医疗教育和公共卫生建设方面，目前经过这些年长期建设，我们当前在农村地区不是简单按人头进行投入，在教育医疗方面是投入的问题，其实它的观念问题要提升它的服务质量，能让当地的一些设施能够真正为当地居民起到一个很好的公共服务的作用。

　　从区域之间来看，刚才我们说了，我们东中部和东部地区公共服务整体水平差距不大，但是西部地区公共服务有一个很大的落差，我们需要特别关注西部公共地区社会服务保障，它面临不仅是质量的提升，同时还有量的投入，它既需要投量，又需要体制的过程。

　　从全国来看，当前我国基本公共服务在这样一系列情况下，总体是处于一个不均衡的状态，其中我们用泰尔指数进行了层层分解，区域内部的差距实际上大于区域内部的差距，事实上区域内部的差距对于总贡献的差距是更大的。从全国层面来看现阶段，我国基本公共服务主要特点是城乡分割的二元化特征和地区分割的基本公共服务碎片化特征并存，并且对农业转移人口合理流动形成一个很大的障碍，最主要就是社会保障转移接续问题。比如说我在广东打了一阵子工，它的社保转移接续是非常困难，这种碎片化状态导致农民工从意愿上面，或者技术上面很难加入到这样一个社会保障当中来。

　　另外一个，从总体人群来看，随着我们经济社会的发展，随着人们生活水平提高，广大人民群众对品质提升的追求与我们社会事业发展相对滞后，我们以往以GDP为导向，特别是部分基础的公共文化短缺，特别是公共文化服务的短缺矛盾日益凸现，从根本上影响我们公共服务的质量的提升。

　　最后，有几点建议。

　　首先，对于城市内部，我们建议要把更多的关注投入到对于流动人口，对外来人口，特别是农业转移人口，因为它是一个非常庞大的人群，现在有了2.8亿人群，对于他们基本公共服务给予更多的关注，给予更多的倾斜，使城市基本公共服务能够有更广阔的覆盖面，它的核心是基本公共服务的平等供给，面对所有城市人群的平等供给和它的可获得性。方向是按照城镇常住人口来规划和设置相应的基本公共服务，而不是按着现在供给人口。目标是争取在2020年，或者是再稍微长一点的时间，但是在2020年我们做过一些测算，我们财政可支付的，可承担，实现城镇常住人口基本公共服务的全覆盖。对于农业转移人口也需要不同的情况，要根据各地的实际情况因地制宜，制定差别化的农业转移人口落户标准，并提供相应的基本公共服务，我们大家知道的积分落户，连续性税收缴纳情况来提供这样一个供给。但是，我们要关注到，事实上我们农民工迁移，从未来的方向不是一个个人得迁移，而是一个举家迁移，这是一个非常重要的方向，举家迁移是推动农业转移方向非常重要的方向，这是一个社会的基础。因此，在原有的制定农业转移落人口落户标准的基础上面，它都是对于劳动力的标准，要尽快制定非劳动力随迁家属的这种落户标准，并提供相应的城镇的基本公共服务，这是一个更人性化，更健康的社会举措。它的核心问题是，我们讲到的，农村基本公共服务质量的提升，而这个质量提升的关键，又是人才，我们刚才讲的，农村地区教育是因为缺乏好的师资，而医疗更是非常明显，很多地区的卫生站，有卫生站，但是没有专业的服务人员，没有专业护士，也没有专业医生，因此对于农村地区加强教育和公共医疗卫生人才队伍建设是非常重要的。

　　同时，刚才我们讲了农村地区和城市之间最大的落差实际上是公共文化的建设，要根据现有农村人口的特征，留守老人、留守儿童居多，提供有针对性的公共文化设施和公共文化服务的产品，要将现在农村各类文化体育设施进行整合，我们因为条块的管理，所以各个部门对于农村都有建设，比如说体育部门会对体育设施有要求，文化部门会对文化设施有要求，其他的还有社区管理等等都有要求。因此，它都有自己单独审核，每个里面建了一些点，但是很多被限制。更好的是将现有农村各类文化、体育设施进行整合，建立统一集中的农村社区公共服务中心，提供相应的文化、体育、儿童及老人看护、上网等服务，大幅度提高公共服务设施利用效率。

　　对于区域之间，针对我们刚才讲的问题，要向中西部地区加大政策倾斜的力度，这个里面政策倾斜包括量的投入， 包括质的提升，提高中西部基本公共服务的覆盖面，以及它的质量。这个政策倾斜里面，包括了一系列的政策支持，以及完善中央对地区间区域之间，以及这个区域内部的财政转移支付制度，这是一个非常重要的。同时，还要加强对中西部地区公共文化建设，提高社会保障覆盖面，因为这是两个大的弱项。还有加强对贫困落后地区公共服务建设的专业人才对口支援。

　　最后一个，刚才前面张局，还有下午很多专家都讲到了，中国正处在一个非常快速的老龄化的过程中，根据联合国的定义，一个国家60岁以上的老人占10%，或者65岁以上的老人占7%就是老龄化了。我们看看下面的这张图，这个是老龄委的一个图，到了2014年，我国60岁以上的老人已经将近16%了，根据预测本世纪中叶，中国每三个人中间就有一个老人，我们将来迎来全民老龄化的社会，因此，针对我国人口老龄化的趋势，要高度重视、科学规划，逐步加强面向老年人口，适应老龄化特点的基本公共服务，建设一个全民共享型的健康社会。

　　以上就是我想要跟大家分享的一些内容。谢谢大家！

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