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金地月刊
央行报告引发商品房预售之争
中国人民银行8月15日公布的《2004年中国房地产金融报告》又一次在房地产市场上掀起波澜。在关于这个报告的媒体报道中，提及率最高的是报告中关于商品房预售制度的这样
一段论述：
“很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以考虑取消现行的房屋预售制度，改期房销售为现房销售。”
一时之间，市场议论纷纷。商品房预售制度是否应该取消，何时取消，取消的影响如何成为了各界人士议论的焦点。
大致来说，我们可以把这些议论分为三派：
一派从保护消费者利益的角度出发，认为商品房预售应该尽快终止。从而杜绝目前房地产市场上存在的开发商卷预售款逃匿、假按揭、一房多卖、货不对版等危害消费者和银行利益的问题；
一派认为商品房预售与目前国内房地产市场的现状是相互对应的。取消预售在解决一些问题的同时又创造了另外一些问题，并不能从根本上解决问题，因此不宜取消预售；
还有一派则认为商品房预售的确应该取消，但是为了避免给市场造成过大的冲击，应该采取循序渐进的方式，在未来几年内逐步取消预售。
商品房预售制度的形成与演进
《城市商品房预售管理办法》(以下简称为《办法》)首先于1994年11月1日经建设部常务会议通过，自1995年1月1日起施行，之后经历了2001年和2004年两次修改重发。
从修改的内容来看，《办法》的两次修改所体现出来的思想是加强对开发企业的监管和具体落实对开发企业进行监管的责任。
比如说，94年《办法》中第十一条规定“开发经营企业进行商品房预售所得的款项必须用于有关的工程建设”；在01年重发的文件中，这一规定修改为“开发企业进行商品房预售所得的款项必须用于有关的工程建设。城市、县房地产管理部门应当制定对商品房预售款监管的有关制度”；04年重发的文件中又将这一条文修改为“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”，明确提出了了对预售款进行监管的要求，以及制定相关监管制度的主体。
又比如说，94年《办法》中第十二条规定“预售的商品房使用后，承购人应及时持有关凭证到县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理权属登记手续”；在01年重发的文件中，这一规定修改为“预售的商品房交付使用之日起90日内，承购人应当持有关凭证到县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理权属登记手续”；04年重发的文件中又将这一条文修改为“预售的商品房交付使用之日起90日内，承购人应当依法到房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理权属登记手续。开发企业应当予以协助，并提供必要的证明文件。由于开发企业的原因，承购人未能在房屋交付使用之日起90日内取得房屋权属证书的，除开发企业和承购人有特殊约定外，开发企业应当承担违约责任”，明确了开发企业在协助承购人完成权属登记方面的责任。
客观看待商品房预售
事实上，将商品房预售过程中出现的种种问题全部归咎于预售制度本身显然是不公平的，我们不能因为制度中存在某些缺陷就全盘否认整个制度的意义。
商品房预售制度出现的背景是我国城镇住房总量不足，商品房供不应求，而开发商又不具备足够的资金实力迅速扩大开发规模，满足市场需求。预售制加速了整个建设资金周转，提高了资金使用效率，降低了资金使用成本。因此预售制度对我国房地产市场发展的推动作用可以说是毋庸置疑的。
至于在预售过程中出现的种种问题，其根本并不在预售行为本身，而在于预售制度的不完善给某些不法开发商留下了可乘之机。
香港从1953年就开始出现商品房预售，沿用至今运行良好，一个重要的支持因素就是拥有一套相对完善的监管体系，有效地阻止了开发商通过预售非法牟利的行为。其中有两点特别值得关注：
一是在预售审核过程中律师和建筑师等专业人士的介入大大提高了政府的判断水平和能力。
在香港，发展商向地政总署申请预售楼花需要通过律师进行。在申请时有关律师须宣誓确认发展商在技术及财政上，有能力完成兴建楼宇，并须向地政总署提交建筑师发出的施工进度证明书，以及证明发展商有足够财力完成兴建工程的有力证据，以支持其申请，并须呈交买卖合约样本(如与标准买卖合约样本不相符)。此外，根据大部分住宅用地批地契约的规定，有关律师还须提交大厦公契样本给地政总署批核。大厦公契内，应列明各小业主在大厦管理方面，应有的权利和义务。
二是由第三方对按揭款项进行直接监管，有效减小了开发商滥用预收款的可能性。
银行发放的按揭款并非直接进入开发商帐户，而是进入开发商代表律师监管的楼款保管人帐户，该笔款项只可用作支付建筑费用及产换建筑抵押款项，余款才可用作其他用途。
为了进一步加强按揭款项的管理，保障购房人和银行的权益，地政总署在04年还就相关问题提出了修改建议。建议律师行、承按银行和发展商须订立三方协议，当中规定：“律师行以其名义在承按银行就有关楼盘开立楼款保管人账户；从楼款保管人账户提款作任何用途，均须获承按银行书面同意；律师行须定期向承按银行提供报告，就售出的单位、已付足楼价的个案、已收到并存入楼款保管人账户的收益，以及已发放给发展商的金额，提供详情”。
正是这些监管措施的存在有效地减少了发展商滥用预售制度，危害消费者和银行利益的机会，保障了预售制度在香港得以健康发展。而且我们看到，随着新的市场情况的出现，这些监管措施还在不断的修改和完善过程中。
对比香港的预售制度，国内目前预售制度中所欠缺的恰恰就是有效的监管机制。虽然在《城市商品房预售管理办法》中有关于开发商办理预售许可的要求，也有“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”这样的条款，但是在实际的执行过程中，具体监管办法和监管机构的缺位还是使一些部分开发企业有机可乘，将预售变成了非法牟利的工具。
由此看来，预售本身并不是损害消费者和银行利益的罪魁祸首，与预售相配套的监管措施的缺失才是种种弊端的源头。
因此，对预售制度进行讨论的当务之急可能是研究如何提高监管的力度和水平，而不是通过“把脏水和孩子一起泼掉”的方式来解决问题。
商品房预售近期不会取消
在关于取消商品房预售的争论开始之初就有业内人士提醒大家，央行报告中的建议只是建议而已，还不是政策。其他政府部门后续的一系列反应也证实了这个判断。
消息传出后北京、广东和重庆等省市的房地产主管部门都先后表示短期之内不太可能取消商品房预售。
而为这个争论做出总结的是建设部8月24日正式做出的回应。建设部新闻发言人明确指出，“国家近期不会取消商品房预售制度。因为商品房预售制度是《城市房地产管理法》确立的一项制度。从十多年的实践看，这一制度与我国国情是适应的，目前还不能取消。世界上有许多国家和地区也都有类似制度。当前，要进一步完善预售监管措施，切实加强监管，以维护当事人的合法权益”。
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