文何建坤

　　奥巴马的新气候政策引起世界范围的广泛关注，国际舆论虽然对该行动计划褒贬不一，但总体上认为，此举对推进全球应对气候变化进程具有积极的作用。

　　积极应对“致命的挑战”

　　在奥巴马第一任期内，由于共和党的反对，应对气候变化立法受阻。在第二任期内，面临美国国会不能批准气候变化立法的政治生态，奥巴马完全借助政府的行政手段推进应对气候变化，其背后的动因主要有五点：

　　其一，应对气候变化是对全球和美国有长远影响和深远意义的大事，奥巴马曾称气候变化是“致命的挑战”，不积极应对“将是对子孙的背叛”，因此他高调应对。

　　其二，在全球应对气候变化形势下，先进低碳技术既是新的经济增长点，也是国际技术竞争的热点领域，代表一个国家的核心技术竞争力。在这一背景下，奥巴马政府也要从“我们不能把创造新就业、启动新兴产业技术的机会拱手让给别的国家”的立场出发，也要积极推进应对气候变化技术创新，保持和发展美国先进低碳技术和产业的竞争优势。

　　其三，美国拒绝签署《京都议定书》，在国际气候谈判中一直处于比较被动的地位，在全球气候变化谈判出现新的转折之际，美国在“德班平台”谈判中力图重塑领导地位，并极力推进气候公约外的多边和双边机制，努力主导全球应对气候变化的制度建设和行动方向。

　　其四，自金融危机以来，美国经济增长疲软，能源需求总体呈下降趋势，而且美国由于页岩气开发技术的突破，具备了用天然气取代煤炭、减少二氧化碳排放的现实条件和市场环境。

　　其五，美国近年来极端气候灾害事件频发，推进以防灾减灾为中心的适应气候变化行动，客观上可赢得民众的支持和赞誉。

　　新气候政策包含“三大支柱”

　　奥巴马在其“总统气候行动计划”及其演讲中强调，美国政府致力于完成奥巴马在哥本哈根联合国[微博]气候大会上的承诺，实现到2020年温室气体排放总量比2005年下降17%的目标。其新气候政策包含“三大支柱”：

　　一是减少碳污染。包括发展清洁能源，减少发电厂的碳排放；建设21世纪先进交通系统，提高燃油经济性；降低家庭、企业和工厂的能源消费，提高建筑物和家用电器的能效标准；减少HFC（氢氟碳化物）、甲烷等温室气体排放，加强森林减排增汇；联邦政府带头使用清洁能源和提高能效。

　　二是积极应对气候变化带来的影响。包括加强政府的组织和投资，建立更加坚固和安全的社区及基础设施，提高建筑物和基础设施的抗灾能力；进行重点领域和行业气候变化影响脆弱性评估，提高风险防范和抵御能力，保护土地和水资源，保持农业可持续发展；发展科学应对气候变化的能力，建立相关数据系统和方法学工具包，持续开展气候变化影响的评估。

　　三是引领全球应对气候变化的国际行动。包括加强与世界主要经济体的多边合作；加强与主要新兴经济体的双边合作；促进减少短寿命期温室气体排放的国际合作；促进减少森林砍伐和退化国际合作；发展清洁能源和提高能效国际合作；推进环保产品和服务的自由贸易谈判；消除化石能源消费补贴、应对气候变化及发展新能源融资等。同时特别强调了要努力在“德班平台”下寻求一项具有雄心的、广泛参与的和灵活的协议，以及在国际航空、航海领域谈判中发挥关键作用。

　　“向煤开战”效果待观察

　　美国是在气候变化影响下较为脆弱的地区，近年来极端气候事件和气象灾害频发，经济损失严重，人民生命财产受到威胁。加强应对气候变化影响的能力，是使本国脆弱地区以及全体国民都受益的举措。奥巴马强调将应对气候变化和极端气候事件纳入国家基础设施建设的考虑范围，并强调“保护人民群众的家庭、企业和生活方式避免遭受恶劣天气的影响”。适应气候变化是降低经济社会风险和损失的无悔选择，也容易取得成效并得到国民支持。

　　从新技术标准来看，奥巴马新气候政策所涉及的环保标准都比较严格，有较大减排力度。奥巴马在演讲中也谈到依据美最高法院关于二氧化碳是污染物的裁决，美国环保署（EPA）已提出新建电厂的二氧化碳排放标准，并将于明年提出已有电厂的二氧化碳排放标准，均为450克/千瓦时。目前美国燃煤电站的二氧化碳排放水平为907克/千瓦时，如满足新的标准，只能加装碳捕捉（CCS）技术，将大幅度增加投资和成本。化石能源电站只有天然气电站可以满足新标准，美国目前天然气电站的二氧化碳排放水平为405克/千瓦时。美国由于页岩气产量剧增，国内天然气供大于求，新建天然气电站的发电成本低于煤电，美国实际上已不再新建煤电站，客观上也具备执行新标准的条件。2009年美国燃煤发电1.89万亿千瓦时，占总发电量的45%，消耗煤炭8.8亿吨，排放二氧化碳约17.2亿吨。如全部燃煤电站实行新排放标准，既有燃煤电站可减排二氧化碳达8.5亿吨，这相当于美国2005年化石能源消费二氧化碳排放量的15%，会对其2020年实现减排17%的目标发挥关键作用。但该标准也受到国内相关利益集团的反对，称其是“向煤开战”。美国对汽车燃油经济性的标准比较严格，美国交通部2012年8月已公布轻型乘用车2017～2025年达4.35升/百公里，碳排放标准达101.3克/公里，燃油经济性比目前约7.8升/百公里提高80%，减排二氧化碳在40%以上。目前主要障碍在于成本过高，汽车生产商利益受损，实施过程中还会存在利益集团的博弈。

　　从实施政策来看，奥巴马可依靠的手段有限，其效果也尚待观察。由于没有国家立法，政府所依靠的行政手段主要有两个：其一是针对某些部门制定较严格的技术标准，如电厂排放标准、汽车燃油经济性标准，建筑物和家电能耗标准等，但也会受到国会以及煤炭行业、汽车制造业的抵制，实施进程和效果尚待观察。其二是财政支持和补贴，因受国会预算制约，其力度有限，该行动计划中开出了总额为137.43亿美元预算，但大多数来自旧有防灾减灾和科技研发预算，新增财政投入尚不足20亿美元。而且也不能采取类似碳税、碳排放权交易等全经济领域的政策手段，政府的努力也会受到各方的制约，其影响和效果也将是局部和有限的。

　　启示：重在整合与合作

　　中美两国在减排的着力点和力度方面各有亮点，中国也需要整合相关领域各个部门的政策和措施，形成国家应对气候变化整体战略。奥巴马“总统气候行动计划”是对其已经实施和准备实施的政策和措施的整合，对国内减排将起到实际的推动作用。当前我国也需要以现有节能减排的各项政策措施为基础，进行统筹协调，发挥应对气候变化与国内节约资源、保护环境的协同效益，应把积极的二氧化碳减排目标作为统筹国内节能减排和国际减缓碳排放的综合指标和关键抓手，制定并实施我国应对气候变化整体战略。

　　加强中美在新能源和应对气候变化领域的务实合作，积极推进与广大发展中国家的南南合作。中美两国都希望能源和应对气候变化的合作成为两个大国关系的重点和亮点，并已有所行动，奥巴马演讲和其行动计划中也强调和利用了这一点。奥巴马新气候政策也会对促进中美务实合作创造新的机会。促进中美两国在应对气候变化领域的务实合作，有助于加强相互理解，增进共识，减少对抗，争取互惠共赢。美国在国内推进减排并取得成效的同时，也会在国际谈判中更加强势地施压中印等发展中大国，与其在同一制度框架内承担类似的减排义务，因此我国也要加强与其他国家特别是发展中国家的南南合作，广大发展中国家仍是我国在全球气候变化谈判中的战略依托和利益伙伴，也需要用实际行动争取广大发展中国家的理解和支持。在全球应对气候变化新机制建设中，要反映广大发展中国家的利益诉求，体现气候公约中“共同但有区别的责任”原则、各自能力的原则以及公平获得可持续发展的原则，同时也要采取灵活的谈判策略，发挥积极的、建设性的作用，促进全球应对气候变化的进程。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者系国家气候变化专家委员会副主任、清华大学原常务副校长）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 文章来源：《能源评论》