排污收费政策并没有显著降低工业企业的主要污染物排放量，未来可能执行的环境税，能否有效抑制企业减排？

　　文 | 林永生

　　当今世界，中国经济体量越来越“胖”，居民钱包越来越“鼓”，但空中的烟雾却越来越浓，2013年初开始进入公众视线的十面“霾”伏，敲响了中国环境治理的警钟。因此，在经济发展过程中确保环境优先，制定实施环境经济政策，促进企业减排，便成为当前各级政府关注的焦点，征收排污费就是其中一环。

　　排污费是我国于20世纪80年代就开始实施并不断改进的一项环境经济政策，1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》依据“排污费高于污染治理成本”的原则，进一步提高了排污收费标准，2014年9月，国家发展改革委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省（区、市）结合实际，调整污水、废气主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策，建立有效的约束和激励机制，促使企业主动治污减排，保护生态环境。

　　 影响因素

　　我国现行的排污收费政策主要针对企业和个体工商户，旨在通过增加企业生产经营过程污染物排放成本影响企业决策，采取减产或对生产和治污设备进行升级改造，最终削减污染物排放量。但影响企业排污决策的因素很多，至少包括三个方面：

　　一是排污成本影响企业排污决策。排污税费问题最早是在上世纪二十年代由英国经济学家庇古在其外部性研究理论中提出，庇古认为要使环境成本内部化，就需要政府采取税费或补贴的形式来对市场进行干预，使私人边际成本与社会边际成本相一致。通常而言，排污费征收标准越高，企业排污成本就越高，进而就会相应减少污染物排放。

　　二是产品供求弹性影响企业排污决策。产品供求弹性是指产品市场价格每变化一个百分点造成了几个百分点的供给量、需求量变化，刻画的是厂商和消费者对产品价格变化的敏感程度。产品供求弹性是制约税负转嫁形式及规模的关键因素，一部分税负通过提价形式向前转给消费者，一部分通过成本减少（或压价）向后转给原供应或生产要素者，究竞转嫁比例如何，根据供求弹性而定。从这个意义上来看，即便提高排污费，增加企业排污成本，但如果该企业产品的价格需求弹性较小，也就是说，价格变化幅度很大但市场需求量变动很小，则该企业易于把排污费引致的生产成本增量转嫁到产品价格中去，进而不能够形成有效的减排约束和激励。

　　三是违约成本影响企业排污决策。科学缜密的污染物排放监测体系和具有公信力的奖惩体系是影响企业排污决策的重要因素之一。实际上，政府在研究制定政策过程中容易忽略企业违约的情况，即暗含假设企业都守约，人们逐渐认识到，企业并不总是遵守现存的规制。

　　 效果有限

　　那么，中国的排污收费是否显著降低了工业企业污染物的排放量呢？

　　下表中可以看出，2000年以来，我国排污费征收总额持续增加，从2000年的58亿元增加到2012年的201.6亿元。过去13年间，我国工业固体废弃物的年度排放量持续下降，从2000年的3186.2万吨降到2012年的144.2万吨。工业废水排放量略有增加但基本稳定，2000年的工业废水排放量为194.2万吨，2012年增至221.6万吨。但工业废气排放量仍快速增加，从2000年的13.8万亿立方米增加到2012年的63.6万亿立方米。

　　因此，总体来看，我国排污收费政策并没有显著降低工业企业的主要污染物排放量。但需要肯定其积极作用，排污收费制度是“污染者付费”原则的体现，可以使污染防治责任与排污者的经济利益直接挂钩，促进经济效益、社会效益和环境效益的统一，缴纳排污费的排污企业会有一定压力和动力去加强经营管理、革新技术与装备，实现节能减排。

　　排污费纳入地方财政预算专项用于环境保护，由县区级及以上环保部门核定征收与管理，从这个意义上来看，我国已经践行30多年的排污费政策培养和锻炼了一批人、探索与完善了一系列程序、制度与规范，为未来亟待推进实施的环境税改革奠定了基础，也为不同地区的污染治理筹措了部分资金，促进了环境保护。目前我国31个省、自治区、直辖市全部开展了排污收费工作。2013年全国排污费征收开单216.05亿元，比2012年增长10.73亿元，增幅为5.2%；征收户数为43.11万户，比2012年增加7.8万户，增幅为22.2%。

　　 环境税猜想

　　我国各界酝酿已久的环境税征收方案至今仍未出台，但有迹象表明，排污费改为环境税不失为一种可能。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于深化全面改革若干重大问题的决定》在“深化财税改革”专题中明确提出要“推动环境保护费改税”。2014年4月最新修订的《中华人民共和国环境保护法》第四十三条指出，“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。”

　　无论是进一步完善当前的排污费政策，还是制定实施未来的环境税方案，都要基于我国排污收费政策现存的问题进行优化和纠偏，大致可归为三个方面：一是现行排污费主要对排污企业和个体工商户征收，无法对主要污染物排放“贡献”越来越大的生活源形成约束，进而表现为地区排污费征收水平和地区污染物排放总量之间难以找到显著的负向相关关系，需要研究并适时扩大排污费的征收对象；二是现行排污费在征收种类、标准、额度等方面的规定过于单一、片面，主要依据废水、废气、固体废弃物、噪音等主要污染物类型及其相应污染物中的危险成分制定，没有考虑到不同行业的污染物排放量、特别是其行业产品的供求弹性，从而无法给排污单位形成有效的减排约束和激励；三是现行排污费规模仍然较小，在国家或地区层面，都不足以筹措到治理污染、改善生态环境所需的足够资金。

　　2013年，我国名义国内生产总值为56.88万亿，工业增加值为21万亿，工业企业利润总额为6.28万亿元。然而2013年上缴的各种排污费加在一起只有216.05亿，可以设想，如果环境税由排污费转化而来，那么216.05亿的税收如何承担起6.28万亿工业企业利润所带来的环境污染。解决途径要么从扩大征收对象和种类、提高标准等方面增加排污费或环境税征收总额，要么在排污费之外大幅增加地方生态环境治理筹资渠道和财政支持。