配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简

　　建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制

　　文/贾康 梁季

　　党的十八大后，启动新一轮经济体制配套改革，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点和重头戏。近年的县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政、专项补助与“跑部钱进”等，将分税制改革的评判问题推向风口浪尖。

　　审视分税制改革

　　财政体制决非仅仅处理政府间或政府体系内的分配关系。在市场经济条件下，财政体制首先需要处理好政府与企业之间的关系。以此为基础，才能全面处理好政府与企业、中央政府与地方政府、公权与公民3大基本经济关系，合理构造国家治理的基础和支柱。

　　1994年实行分税制改革，其里程碑意义和历史性贡献，在于从根本上改变了按企业行政隶属关系组织财政收入的体制，告别了统收统支的 “行政性分权”，走向与市场经济相内洽的“经济性分权”。在“缴给谁(哪级政府)”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上，形成了所有企业在税法面前一律平等的真正公平竞争环境，提供有利于培育长期行为的稳定预期。同时也使中央地方间告别了行政性分权下无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”，避免了 “一放就乱，一乱就收，一收就死”的循环，形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方间首先按税种分配各自财力再合理配上转移支付的体制安排。

　　但在省级以下，分税制改革的任务远未完成。1994年至今，我国省级行政区以下的地方财政体制，一直未能过渡为真正的分税制，实际还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓厚的分成制，甚至包干制。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和“土地财政”式行为短期化问题等种种弊端，其实正是分成制、包干制在省以下的无奈运行中产生的。把地方“基层困难”“隐性负债”“土地财政”问题的板子打在分税制身上，是完全打错了地方。

　　1994年分税制改革是以邓小平南巡后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求各级政府不再按企业行政隶属关系组织财政收入并“条块分割”地行使操控微观市场主体职能。

　　政府“既不越位，也不缺位”的主要定位，是维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域。由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将各级事权合理化，再与之相顺应地对财权和税基在各级政府间进行合理划分，配之以财力区域均衡机制，即以资金“自上而下流动”为主的政府间转移支付。

　　这个框架，是“经济性分权”概念下的财政分权框架，即形态上类似于“财政联邦主义”国际经验的分税分级财政体制安排。统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖。分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。

　　需要澄清的认识问题

　　(一)税基划分在全国上下贯通、规范一律是市场经济的必然要求，但并不意味地区间税收丰度随即均平

　　无论税种(税基)在政府间如何配置，收入是独享还是共享，其划分原则和共享办法与比例，在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享，出于过渡性或甚至是长期理由不得不划为共享税的税种(如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税)，也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。假如我们不能坚持最基本的“全国一律”，而是可以“区别对待”，用以“因地制宜”缓解地方困难，那就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制，分税制体制的基本框架便将随之轰然倒塌，原来弊病丛生、苦乐不均的无休止扯皮、“跑部钱进”和桌面之下的灰色“公关”等等问题就都会卷土重来，按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。因此，“全国一律”是维护我国“94改革”基本制度成果的底线。

　　这个底线并不意味着各地区实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)均平化。比如同是分享25%的增值税，工商企业数量多、发展水平高、增值税规模大的沿海省(区)，与工商业还很不活跃、经济发展水平低下、增值额规模往往还很小的西部边远省(区)，定会有人均对比上的巨大反差。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”，这种情况在区域差异悬殊的我国尤为显著，客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求。

　　在市场经济下，以商品和生产要素为税基的税种成为各国首选，而从这些税种的特点和属性分析，恰恰都宜将其作为中央税，即使与地方分享，地方分享比例也不宜过高，否则会阻碍生产要素和商品的流动，违反市场经济原则。因此带来中央税权和可支配财力均呈现出“上移”的运行结果，与社区、地方“自治”倾向上升而发生的事权“下移”又恰恰形成鲜明的对比。加之中央政府必须承担调节各地区差异等全局性的任务，只有其可支配财力规模大于本级支出所需规模，才可能腾出一部分财力以转移支付等形式去履职尽责。所以，从中央与地方层面看，必然出现中央本级收大于支、地方本级收小于支的“纵向不均衡”格局，这正是各国分税分级体制运行的共性特征。相应地，转移支付也主要表现为“自上而下”的财力转移即“资金向下流动”格局。所以，市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设，在我国尤其重要。我国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，大体对应于“一般性转移支付”和“专项转移支付”。

　　(二)财权与合理化的事权相顺应是分税制的前置环节，财力与支出责任相匹配是分税制体制逻辑链条的归宿

　　追求各层级政府和各地方政府实现财力与事权和支出责任相匹配，是分税制体制安排逻辑链条的归宿，也属于分税制建立和完善的优越性与动力源。在法治框架下循着“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的制度建设逻辑，再配上有效的转移支付制度，才能使包括最欠发达地区在内的所有地方政府都能够以其可用财力与“基本公共服务均等化”的职能相匹配。

　　强调事权与财权相顺应，就意味着我们必须如“十八大”报告所强调的更加重视地方税体系的建设，重视地方潜在税基的发掘，并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善，而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。

　　重视“事权与财权相顺应”，必需首先重新审视目前税种划分是否合理，创造条件改革税制，积极考虑“营改增”倒逼之后的资源税、房产税、消费税、环境税等的改革，在配套改革中积极地为丰富地方税基打基础，而不是一上来先大谈中央、地方财力占比高与低的问题。即使在现行一些较小税种划分的技术层面，也有依此思路改进的空间，如目前的车辆购置税：一般而言车辆购买地、上牌地和主要消费地大体一致，因此较适宜作为地方税。

　　依上所述，可以得出一个至关重要的认识 ：近年争议不休的“中央、地方财力(收入)占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配“占比”量化指标，应在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后，加上全套转移支付的优化设计而自然生成的，不是根据主观偏好可以设计出来或简单依从“国际经验”比照出来或在“争论”中“少数服从多数”的。我们既不应、也不必把“中央地方收支应占百分之多少”的问题作为讨论重点，更不能把这一点作为讨论的大前提。

　　深化分税制改革的

　　基本思路与重点

　　基于以上认识，深化改革，健全完善我国分税制财政体制的大思路，应是配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简，按照中央、省、市县三级框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度，建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。鉴于“94改革”以来分税制深化改革不如人意的突出矛盾和真实问题，今后改革的重点应包括：

　　1. 在“最小一揽子”配套改革中，积极渐进推进省以下分税制的贯彻落实，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，将我国原5个政府层级扁平化为中央、省、市县3个层级(不同地区可有先有后)。

　　2. 在顶层规划下，调整理顺中央与地方3层级事权划分，按照政府事务属性和逻辑原理，合理清晰地划分政府间支出责任，由粗到细形成中央、省、市县3级事权与支出责任明细单，加强绩效考评约束。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，经济案件司法审判权应集中于中央层级。

　　3.配合税制改革，积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以将“从价征收”机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极加快房地产税立法并适时推进改革；扩大消费税征收范围，调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆购置税划归为地方收入；将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

　　4.按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

　　5.深化各级预算管理改革，在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3~5年中期滚动预算；把单一账户国库集中收付制发展为“横向到边、纵向到底”；配之以“金财工程”“金税工程”式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策；加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐，逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债；结合国有资本经营预算制度建设，积极推进地方国有资产管理体系建设。

　　6.推进财税法制建设，强化优化顶层规划，先行先试，及时把看准的稳定规则形成立法。(作者单位：财政部科研所)