以深化改革促京津冀协同发展

　　□ 周民良

　　以深化结构改革破除制约协同发展的体制机制障碍，通过局部改革为更大范围的改革积累经验，应该是京津冀协同发展规划的使命所在

　　2014年2月底，习近平同志在北京主持召开京津冀协同发展工作座谈会，并发表了诸多有关京津冀一体化发展的重要讲话。目前，国家发改委正在制定京津冀协同发展规划，希望组织制定的相关规划能够发挥总揽全局、协调各方、创新机制、互利多赢的作用，更好地把市场作用与政府作用发挥出来，有效推动京津冀协同发展。

　　定位重大国家战略名副其实

　　曾几何时，在全国各地出现国家战略热，一些省份找几个城市一圈，挂一个试验示范的名称，寻求中央政府相关部门的批准，就形成自己省份的国家战略。其后的省份也乐此不疲，争相竞逐国家战略，导致全国各省份基本上都有国家战略。结果是，全世界没有一个国家像中国这样有如此多的省内“国家战略”。在国家战略满天飞的情况下，国家战略也就屈尊到和城市群战略或者小区域战略差不多的水平，而国家战略本应体现的国家层级含义越来越薄弱。人们奇怪的是，一个省份内几个城市打包的战略性规划需要国家批准，而涵盖了这几个城市在内的全省中长期规划，却只需要本省人大批准。从现实背景下看，国家战略成了各地争取国家优惠政策支持的同义语，一些地方的国家战略成为园区建设甚至房地产炒作的重要对象。当然，地方政府热衷于国家战略，在很大程度会表现出自己的独特利益诉求。但各方竞逐的结果，就是使国家战略成为官员设租寻租的对象，进而成为政策粗放型管理的典型代表，国家战略失去了原有的厚重和权威意味。

　　把京津冀协同发展作为重大国家战略，显示出总书记对于国家战略含义的仔细把握和深刻思考。国家战略的使用要体现国家意志，不能轻易使用。京津冀地区生产要素丰富多样，高水平大专院校、科研机构众多，产业基础较好，可以在更大范围带动和影响包括辽宁、内蒙古、山东、山西等省份发展，起到更大范围的辐射和带动作用；京津冀地区有大片的沿海区域，海路交通可以把贸易延伸到中国以外的世界各地，具有扩大开发的良好基础；京津冀地区科技要素数量多、质量高，人才众多，但是在很大程度上受制于体制改革滞后的影响，通过深化改革实现创新驱动，可以把生产要素的增长潜力转化为现实生产力，真正体现沿海地区的率先发展；京津冀地区的环境污染问题突出，解决污染过重的问题单单靠一个城市或者一个省份难以实现，需要对整个区域污染来源详细列表，按照统筹治理的要求全面规划和联防联控，使这一容纳大量中央国家党政机关、 双直辖市优质资源和众多高水平科研教学机构的区域更加宜居，符合国家可持续发展在重点区域重点推进的目标；京津冀地区产业结构高低不等，生产结构与消费结构都存在不合理之处，低端产业甚至于一些资本密集型重化工产业已经成为污染的重要来源，在这一区域重视生产方式与消费方式的结构调整，符合转变经济发展方式推进产业转型升级的政策要求；京津冀地区发展极不平衡，两大直辖市存在着严重的交通拥挤、大城市病突出的问题，而一些周边区域如承德、张家口等区域发展落后，2005年8月17日，亚洲开发银行的一份调查报告首次提出：在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272.6万贫困人口。由此可见，人口与经济过密与过疏的矛盾突出，习近平同志用城市的“胖”和“瘦”形象比喻区域之间的失衡矛盾，进而希望通过一体化发展，疏解区域之间的不平衡性。

　　所以，从整体上看，京津冀的协同发展集中了重点带动、率先发展、创新驱动、可持续发展、转型升级、区域协调发展等若干架构于国家层面的发展概念，体现了诸多重大战略在一个区域的纵横交织。放眼全国，如此众多战略交集于一个经济区的状况并不多见。如果能够将协同发展理念准确运用，使诸多宏观策略有序落脚到京津冀一体化上，一定能够在这样一个区域内实现多重性的国家战略意图，并能产生更大的示范和带动作用。可见，将京津冀协同发展定位为重大国家战略名副其实、十分得当。                  

　　转变观念，正确认识和评价京津冀协同发展

　　在京津冀协同发展的相关思路提出后，社会各界进行了不同层次的讨论，大部分都是建言献策、集思广益，但是也有一些异类的不同声音出现。对于不同意见和议论的辨识，需要联系2013年底中央召开的相关会议加以回答，以便社会大众更好地认识和认同京津冀协同发展问题。

　　(一)京津冀协同发展是“GDP转移”还是合作共赢？

　　在各类有关京津冀协同发展的观点中，有一种观点显得特别突出，那就是把长三角与京津冀比较，认为长三角的苏南主要靠市场化发展，而京津冀发展中把北京的一部分机构迁移到河北是非市场行为，带有GDP转移的含义。因为这一说法涉及到政府与市场的关系，我们这里结合十八届三中全会精神加以回答。

　　首先，将北京的部分职能转移到河北并非不符合改革方向。北京的首都地位就具有垄断性，北京依托于首都优势地位获得许多项目，对促进首都经济发展起到重要作用。但在首都大城市病越来越严重而以往建设的项目与城市未来功能定位不符的情况下，疏解部分功能到首都以外合情合理。事实上，在北京市许多次各类会议上，都讨论到控制首都的城市规模，个别专家曾因提出实行人口准入政策遭到诸多媒体的批评。但也由此可看出，各方在控制首都规模方面的焦虑感。从国际上看，许多国家的特大城市如伦敦、东京等，都采取过控制特大城市甚至把一些产业迁移出去的做法，北京的功能疏解并非特例或者反常。从国家层面看，主体功能区规划政策明确要求，对沿海一些经济发展与资源环境承载能力不匹配的区域，按照优化开发区的政策进行结构调整，北京也符合这样的条件。疏解城市功能的做法无外乎控制人口或者控制产业。鉴于控制人口涉及到人的迁徙自由等方面的法律问题，将与城市定位不一致的部分产业或者事业职能转移出去更加合理些。对这一问题，北京市的领导有深刻认识。市委、市政府有关领导明确表示，要有退有进，不宜发展的产业坚决退出，增进发展高精尖类产业。

　　第二，将北京的部分职能转移到河北并不能简单化为GDP移位的零和博弈。这是因为，北京市虽然土地面积比上海要大，但周围有大片山地，且因承担首都功能占据较大空间(比如使馆区)，各类职能相对集中就造成城市过于拥挤。通过调整转移，减轻了北京市的承载压力，腾出较大空间轻装前进。其实，就各界纷纷议论的将部分职能迁移到保定，在笔者看来至少有两个方面的净收益。一是由于中国人口重心偏于北京的西南，以往各地人口到北京办事时，相对在程距离较长。如果将部分职能迁移到保定，一部分办事在保定实现，不仅可以缓解北京的流动人口压力，还可以节约办事人员的在途距离和旅行成本，这种正效应带有长期累积性。二是大家都知道华北平原包括北京缺水严重，需要借助南水北调中线工程输水，其路线就经保定到北京。转移部分职能到保定，则意味着将部分机构用水从北京位移到更趋近水源地的保定，这至少减少了输水成本和沿途渗漏，这种好处也将长期存在。

　　第三，应该准确使用市场化的概念。任何一种概念使用，都有一定适用范围和约束条件，正所谓真理前行一步就会变成谬误一样，“市场化”也是如此。以往，许多人声称城镇房地产要市场化，不要政府干预微观活动。但市场化配置资源效率成立的前提条件是，私人利益不能超越或者侵蚀公共利益。假冒、有毒、污染、大城市病等问题都在市场化中出现，也都不能依靠市场自己解决，需要政府加以干预。从城镇房地产市场看，假如一个家庭拥有数百套住房，在一个人多地少的国家也就意味着，个人私利过度扩张严重侵蚀公共空间，也意味着全社会土地的大量浪费。看看世界上实行市场经济的各个国家，有哪一个国家的居民家庭荒诞地数百套地购买住房而不受特殊政策约束？从这个角度理解，中央出台的限购政策从微观层面上看是约束个人的市场行为，但在宏观层面则是限制增量扩张的空城化。回到京津冀协同发展的主题上，习近平同志在京津冀协同发展措施方面强调的第七点，正是要“着力加快推进市场一体化进程，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置”，相关部门的规划也在按此进行。在整个规划还没有出来前，仅仅看到利益调整的一面而没有看到利益合作的一面，就先入为主地给其贴上“非市场化”的标签，甚至有人给京津冀协同发展戴上“食利城市群”的帽子，不加分析地“攻其一点，不计其余”，批评京津冀协同发展方向，这不应该是市场经济下的理性思维。而拿一个规划已经批准实施数年地区(长三角规划国务院2010年批准)与一个规划还未出台地区的部分政策构想作比较，更是“潮打空城”，很难说是一种科学的态度。

　　第四，把长三角的发展简化为市场化而没有政府干预未必符合实情。据笔者所知，数年前长三角两省一市边界处为争夺投资，都互设“政策洼地”，至少这是非市场化、有悖于一体化的管理做法。还有，江苏曾经专门出台文件，引导苏南到苏北合办产业园区并共享收益，苏南的干部多表示理解和支持，好像很少有人说苏北“白得了”苏南的GDP。相应地，为促进中部崛起，国家在临近长三角的安徽设立皖江城市带产业转移示范区，吸纳来自长三角的产业转移，也没有人说安徽收获了长三角两省一市的GDP。可见，如果对任何事情都一味用市场化不市场化的简单比较法衡量，我们就不能理解中央政府采取过的诸多区域干预政策，因为西部开发、东北振兴、中部崛起的相关政策，都统统不入“市场化”的法眼。然而，政府在必要的情况下调控市场、干预市场和引导市场，符合市场经济体制下的政府行为规范。

　　(二)京津冀协同发展“是福是祸”？

　　在对京津冀问题的讨论中，还有一种观点强调协同发展对经济增长的作用。2014年4月2日，新加坡《联合早报》发表了一篇文章，题目为《是福还是祸？京津冀一体化惹争议》，作者认为目前存在两个正反不同的观点：一种观点指称京津冀一体化可能重现洛杉矶式崛起，另一种观点则以河北个别工业园区为例指出，应该防范高负债推动悲剧式的造城运动。上述这两种观点都是强调增长的，但都被刻意打上了京津冀一体化的烙印。

　　我们知道，中央经济工作会议在部署2014年工作时，明确提出了推进经济结构调整包括区域协调发展，努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度。在党中央的文件中，强调防范出现带有后遗症的增长速度，就笔者所知前所未有。习近平总书记一再指出，宁可主动将增长速度降下来一些，也要从根本上解决经济长远发展问题。而京津冀一体化规划，正是着眼于这一重要区域的长远发展。也就是说，京津冀一体化瞄准的是区域经济结构的调整和优化过程，而不是短期刺激性措施。由此可见，京津冀一体化当然是福不是祸。个别区域以往基于增长需要而出现的盲目短期行为，与京津冀一体化毫不相干。

　　具体地说，虽然中国市场化改革进行多年，但地方政府在组织经济方面还是有较强作用，在具体的管理运行中地方政府往往一手托两面：一是通过招拍挂获得土地收益，二是采取积极措施招商引资。由于刺激性措施是自上而下进行的，一旦中央政府采取较强的刺激措施，地方政府往往会更多地堆积项目，力求以大而多的项目刺激快速拉动经济，这其中不乏急于求成、未经充分可行性论证的重大工程上马，这些工程在短期刺激中能够实现经济规模的扩大，但也可能带来有毒资产扩大化和债务负担的直线上升；与此同时，地方政府对全社会利用各类机会炒地皮炒房产推波助澜，搞造城大跃进，通过推高房地产价格持续获得吸引大项目进入的补贴资金，这又带来大规模的有毒消费和空城化运动。在强刺激的短线思维下，严重注水的“波将金村”式政绩工程、形象工程不断增多，除了会取得短期增长而降低长期效率外，与调结构、惠民生的要求南辕北辙。而有毒投资与有毒消费的扩大化，带来有毒GDP的不断升高。

　　正因为如此，就全国各地来说，在潜在经济增长率下降、投资和信贷增速明显快于经济增长速度出现效率下降时，许多经济学家都认为应该适度降低增长速度，而全国二十余个省市也事实上下调2014年增长速度。各地都认识到，非理性刺激增长做法的可持续性越来越弱，而其带来的经济结构失衡、社会矛盾加剧、债务负担扩大、资源环境过度消耗等问题则越积越多。最近，长期关注中国发展的英国《金融时报》首席评论员马丁•沃尔夫撰文指出，信贷增长持续得越久，未来出现措手不及恶果的可能性越大。世界银行[微博]也呼吁中国政府，加快改革土地财政模式。不过，也有学者认为，只有维持相对较高的增长速度，才能保证充分就业。这一观点看似合理其实不尽然。从国内来看，大型基础设施建设项目多为资本密集型，带动劳动力就业的作用有限；从国际规律来看，美国近年来以3%左右的增长速度，实现了国家失业率从10%以上到7%以下的下降，同时没有带来物价的明显上升，倒值得我们借鉴。

　　发展是硬道理，但硬发展无道理。笔者以为，某些区域单纯为保增长而推动的短期行政行为，与京津冀一体化无关，也应在京津冀一体化中加以防范。

　　(三)京津冀协同发展是要炒房炒地还是要长远发展？

　　京津冀协同发展的规划还在进行之中，一些地方就借相关题材炒房炒地，社会大众议论纷纷。事实上，中央城镇化工作会议的要旨，就是一方面尊重城镇化参与方的农民工的平等参与权，维护公平正义，另一方面对空城扩张、泡沫突出、损害环境特征的传统城镇化进行拨乱反正式的纠错。近期，个别城市以京津冀一体化为房地产投机和造城运动炒作鼓吹的行为，既背离了党中央关于京津冀协同发展的本意，也损害了当地长远发展的现实要求。

　　纵观世界各国的城镇化趋势，越来越多的国家注意提升城镇的空间配置效率。欧洲由于人口较多而土地有限，长期以来采取紧凑型城镇化模式；美国以往多采取放任市场的模式，以城镇无规则爬行蔓延为突出标志，带来严重的土地资源消耗与不合理占用，也降低了城镇空间的利用效率。但从20世纪90年代开始，美国城市规划界高举“新城市主义”旗帜，以“精明增长”为规划主题，出现朝欧洲式紧凑型城镇化转向的趋势。反观中国在进入21世纪后，在自由放任市场经济思想引导下，盲目扩张、泡沫发展在全国较大范围房地产投机和园区扩张中得以体现，造成我们这样一个人多地少国家空城化运动的反常规式蔓延，与建设资源节约型、环境友好型社会的政策要求格格不入。这种竭泽而渔式的传统城镇化乱局，在京津冀的一些地区和城镇表现也比较突出。

　　深化改革是京津冀协同发展的关键

　　那么，解决京津冀协同发展的重大关键问题靠什么？靠深化改革。

　　事实上，从国际经验看，一体化发展本身就是结构性改革的重要内容。根据APEC的相关定义，结构性改革政策是能够提升市场运行和商业能力、推进市场进入和效率的政策和机制。以往着眼于投资与贸易一体化的人们发现，画地为牢(behind-the-board)的政策会阻碍一体化进程。这种画地为牢的政策，既可能来自于纵向的政府管理部门，也可能来自于地方政府。APEC等权威机构因而指出，通过结构性改革，打破各种利益限制和行政束缚，促进贸易和投资在更大范围的自由进入和更广阔的区域流动，可以弱化经济震动，实现较大范围的经济稳定、释放增长效率和提高生活标准

　　促进京津冀协同发展，就其本质而言是一项重要的结构性改革。

　　一是在京津冀地区积极突破制约一体化发展的体制机制。有关方面正在重大基础设施建设、产业布局、生态建设、公共服务均等化、构建区域合作机制等方面进行规划。这些领域的建设，需要在明确共同利益基础上明确共同的责任，界定各地政府参与的途径。应在交通基础设施共建共享、环境污染的共同治理、风沙源的治理、反贫困等方面分清责任，完善合作机制，明确各方责任，提高建设水平。与此同时，减少京津冀要素流动的区域壁垒，清除各类阻止要素跨地区流动的政策性法规性障碍。

　　二是在京津冀地区强化各级人大和社会各界对地方政府的权力制衡与约束。政府对其职能的履行是通过公共政策实现的，现实中许多政府部门出台部门规定、部门政策游离于人大监督以外，导致政府公共政策制定与实施的结果存在较大差距。从国际上看，为避免政府部门自行其是，加强对政府公共政策制定和运行的监管是现代市场经济国家的共同做法。在京津冀协同发展中，积极发挥人大、政协、媒体等多方面的作用，对政府勇于批评和建言问责，使政府在制定和实施政策各个环节得到社会检验，使政府的行政不作为、不善作为甚至于不做善为，在广泛社会监督范围得到有效约束。在完善监督制约机制的基础上，应该发挥纪检监察部门的职能，加强对相关地方政府财经纪律的严格约束。应通过改革加强对政府政绩的负面清单管理，对地方不合理债务负担迅速上升、环境污染加剧、住房空置问题突出、野蛮拆迁矛盾较大、炒房炒地现象严重的区域，加大对政府官员的纪律检查和行政问责。

　　三是在京津冀地区深化政府行政管理体制改革。“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”。通过深化改革简政放权是必要的，但并不是政府下放权力、发挥市场作用和激发市场活力后，市场出了问题政府就没有责任了。现代政府管理经济不仅要求简政放权，而且要求政府官员勇于担当、善做善成和正确使用权力。推动政府依法行政，划清政企、政资、政事、政社之间的关系，健全决策秩序与程序，在依法行政背景下健全政府职权法授、程序法定、行政法限、失误法纠制度。应通过深化政府改革建立起有序增长的科学基础。发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐渐减少对政府组织经济活动的依赖，剔除GDP中的有毒有害成分，截断住宅市场与由政府组织的园区经济之间的利益关系。

　　四是在京津冀地区深化科技体制改革。国家的创新驱动靠什么，靠科研。科研能力的发挥靠什么，靠机制。科学技术是生产力。但没有好的体制机制，科技生产力就难以充分发挥和转化。整个京津冀地区优质科技资源丰富且质量较高，但大专院校、科研院所的改革还有待进一步深化。甚至于在一些部委办的大院大所内，正常竞争机制没有建立、创造力强的科研人员待遇不公、正常的用人选人机制没有建立、科研人员的创新能力与供给要素不匹配、科技管理决策不公开不透明等怪现象大量存在。一些社会科学类研究机构的领导天天喊改革，自己不改革，行政权力垄断、小团体分利和对公共资源的私相授受也不鲜见。深化科技体制改革，需要建立公开公平、透明运行、科学管理、激励与约束机制均衡合理的管理体制，根除传统的效率低下的科研管理模式，大幅度激发研究活力。与此同时，应该依赖双向改革推动企业与科研院所和大专院校的有效结合，加强对资本密集型产业的流程再造和技术更新力度。

　　五是在京津冀地区大力推进新型城镇化方面的改革。积极推动财税体制改革，扩大地方财权，使地方财权与事权相一致。鉴于经过西部大开发、东北振兴、中部崛起等政策实施以来，各地的基础设施缺口明显缩小，可以较大规模地推进对土地财政的改革，这一改革可以先在京津冀地区推行。加强房产登记与信息联网，推进累进性房地产税改革。在城镇土地出让过程中，缩小公用土地的征收比重，推进农村集体经营性土地进入市场，同时推进符合城镇规划原来本由城镇征收的集体土地进入市场，保障农民的收益权。切实深化户籍制度改革，推进居住证管理方式，在规范不动产管理基础上鼓励人口在城乡之间的自由流动和迁徙。

　　提高京津冀协同发展规划的科学化水平

　　根据笔者参加2004年首都经济圈发展规划及以往参加规划的感受和对规划体制改革本身的认识，在京津冀协同发展规划方面注意以下若干方面：

　　第一，增强质量意识。目前，社会各界期盼京津冀协同发展规划早日出笼的心情可以理解，但是就笔者本人的看法，规划的最终推出，宁可慢些也要高质量。而高质量的规划应该把中央的相关文件精神与京津冀地区的实际情况结合好，要把十八届三中全会、中央经济工作会议和中央城镇化工作会议精神和习近平总书记关于京津冀协同发展的讲话更好地融入到京津冀协同发展规划中，顺应区域发展的科学规律，提高规划的可操作性。

　　第二，增强问题导向意识。以往一些地方进行的规划，往往成为对未来描述的规划，对现有的问题认识不清楚，从现状到达未来的途径不清晰，也导致规划的操作性不强，规划因时而异、因人而异，变动不居。强化问题导向，就是要把对问题的分析、未来可能生成的问题、发展目标和从问题到最终解决路径清晰地描述出来。

　　第三，准确把握京津冀各个城市的发展定位，强化分工合作意识。京津冀协同发展，需要明确各个城市的功能，把与北京发展功能不一致的职能扩散出去，强化周边城市的承接功能，实现整个区域的城市疏密有致、合作共赢。根据这一要求，扩散和疏解北京的部分功能基本取得共识。但在迁移行政机构时需要慎重评估、科学决策、规范运行，不得出现明显增加行政成本、弱化行政监督和降低行政效率的问题。在企业迁移时，应该考虑移入区服务半径与范围、是单体迁移还是模块化迁移、迁移补助的核算、迁移地的赢利模式和配套条件等因素，把涉及的问题考虑细致，把善后工作做扎实。笔者曾经提出过，可以通过行政区划的调整，建设京津制造业产业带。这种建立依托于京津两个特大城市，可以通过行政区划调整促进两个特大城市相向发展。另外，近期有学者提出，可以在京津冀交界地区选择北京新机场周边的大兴南部、廊坊市区、固安、永清、涿州、武清等地区，成立跨省市边界的“畿辅新区”，这样既疏解北京的功能，也通过三方合力打造一个适度高增长区域。

　　第四，规划方案要体现改革思路。在全面深化改革下一步努力中，究竟重点放在改政府还是改市场，成为学术界关注的问题。笔者以为，改政府当然是重中之重。在现代市场经济运行中甚至包括结构调整中，搭建市场平台、规范市场秩序、加强市场调控等等的工作，都提出深化政府管理改革的要求。传统的发展规划都或多或少是项目集成型的规划，希望在京津冀一体化规划中突出改革规划，就是在刻画未来蓝图时，更加突出通过改革措施设计实现规划目标。

　　第五，改革规划形成机制。在“十一五”规划前期，国家发改委曾经向全社会公开招标，以开门制定规划掀起规划体制改革的序幕。但规划改革的模式却没有完全开拓。目前的规划存在着封闭制定、项目主导等方面的问题，希望在此次京津冀规划中加以改进。中国的规划由专家独立制定，往往在协调关系、上下沟通、畅通意见等方面工作做得不够，许多问题在规划环节没有发生，但在执行规划过程中存在大量的矛盾，执行难其实反映的是规划服务目标过于单一，而在经济社会系统运行中则存在复杂的多方博弈矛盾。在市场经济发达国家，规划中涉及的利益矛盾与冲突往往在规划环节就通过广泛酝酿和讨论加以解决。所以，反而是规划制定难但是执行相对容易。在现代社会矛盾比较复杂的背景下，规划制定尽可能多考虑各方要求，同时摆明各方利益与矛盾，并提出解决方案。要使任何一个参与方都知道自己的责任是什么，规划用作什么目的，从而形成执行规划的合力。

　　第六，形成推进规划实施的组织机制。在中央全面深化改革领导小组下设京津冀一体化推进领导小组是必要的，未来可以在积累经验的基础上转型为地区改革部，专门推进全国的区域改革，包括进一步研究中央与地方关系、重大区域结构调整、地区优惠政策规范、区域创新推进、区域政策制定等重大问题，当然近中期可突出京津冀协同发展的政策推进与政策评估。

　　(作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员)