《中国投资》 杨海霞

　　——专访国家发展改革委农村经济司司长高俊才

　　加快推进中国特色的农业现代化，对于解决好“三农”问题和实现四化同步发展都非常重要，既是当务之急也是战略性任务

　　2013年12月召开的中央农村工作会议强调，这是中央1号文件连续第11年聚焦“三农”。

　　国家发展改革委农村经济司司长高俊才在接受《中国投资》采访时表示，农业、农村、农民这“三农”，在国民经济和社会发展大局中既十分重要，又相对弱势，而且情况复杂，各具特点而又互相联系，其中农业的特殊重要性在于解决13亿多人口的吃饭问题。从古到今再到未来，吃饭问题是事关社会稳定、经济发展的头等大事。

　　“近年来中央提出四化同步发展，如果把工业化、信息化、城镇化、农业现代化这‘四化’比作向全面建设小康社会乃至国家现代化驶进列车的4个‘轮子’，那么‘轮子’与‘轮子’互相联系，互相促进，所以要系统性地研究和强化4个‘轮子’，努力使其协调同步发展。加快推进中国特色的农业现代化，对于解决好‘三农’问题和实现四化同步发展都非常重要，既是当务之急也是战略性任务，对此中央近年来提出了一系列重要方针和政策，今年中央1号文件又做出了进一步部署，提出了一系列兼顾当前与长远的方针、原则和政策措施，内涵十分丰富”。高俊才表示。

　　构建和实施新形势下的

　　国家粮食安全战略

　　《中国投资》：粮食安全问题备受关注，您认为粮食安全的新特点是怎样的？该如何构建粮食安全战略？

　　高俊才：发展现代农业，要统筹好“粮袋子”“菜篮子”和“果盘子”。“粮袋子”是农产品中的重中之重。今年中央1号鲜明地指出，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针；必须坚持“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”的国家粮食安全战略。这些话的提出有着深刻的背景。一方面，尽管我国粮食已经“十连增”，但随着人口增加、城镇化推进、人民生活水平提高，粮食需求量呈刚性增长趋势。目前我国每年新增人口约650万人，因人口数量增长就要增加大量粮食和其他农产品，同时每年新增城镇人口2000多万人，2013年城镇化率已达到53.73%，城乡居民膳食结构改善，肉蛋奶、食用油等消费明显增长，这些变化对粮食等农产品需求增长提出了更高要求。我国粮食供给已经并将长期处于紧平衡状态。到2020年，预计粮食需求量将达到1.4万亿斤左右，比今年粮食产量还高出2000亿斤。另一方面，立足国内基本解决我国人民吃饭问题，是由我们基本国情决定的。我国人口约占世界人口的19％，满足如此巨大的粮食需求，不可能主要依靠国际市场解决。现在，全球每年粮食贸易量大约6000亿斤，仅相当于我国粮食需求量的一半，我们能从国际市场上进口的空间十分有限。因此，我们只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权。总之，解决好我国13亿多人口的吃饭问题，要长期坚持“自力更生为主，国际调剂为辅”的指导思想，这是“两点论”与“重点论”的辩证统一。当前全世界人口已超过70亿，预计2050年将超过90亿，吃饭问题是全人类共同关心的大问题，我国粮食问题解决得好，也是对全世界尤其是对经济欠发达缺粮国家的重大贡献。

　　由于国内粮食需求增长很快，粮食安全要靠本国资源保全部，保所有，地不够，水不够，生态环境也承载不了。针对当前形势，今年1号文件提出今后要确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”，这就从实际出发明确了国家粮食安全战略的目标重点，实现这个目标需要统筹国内外两个大局、两个市场、两种资源，系统地研究和实施好各项措施。

　　根据我国的统计口径，粮食包括谷物、豆类和薯类。但国际上与我国统计口径不完全一致。按照联合国粮农组织的口径，谷物包括小麦、稻谷和粗粮，粗粮又包括玉米、大麦和高粱等。大豆统计在油料作物中。2012年，我国稻谷、小麦和玉米产量合计占谷物总产量的98%以上，因此，在我国谷物主要是指这3大类。

　　尽管近年来我国粮食进口不断增加，但从粮食进口的品种结构上看，主要是大豆，谷物数量并不大。从2012年数字来看，进口粮食的总量是8024万吨，其中大豆5838万吨，占73％，谷物为1398万吨。2012年我国谷物产量为53934.7万吨，进口谷物相当于国内生产谷物的比重不到2.6％。过去说的粮食自给率要达到95％以上，现在强调谷物基本自给，更具国际可比性。谷物基本自给是必要的，也是能够做到的。

　　口粮的范围比谷物相对窄一些，差别主要体现在玉米上，目前我国玉米年产量2亿多吨，真正作为主食吃的比重不到20％，其余的大部分用作饲料，还有一部分用作工业原料。因此，强调口粮绝对安全，主要是指大米和小麦。目前小麦和大米的进口量只占国内产量的2.5%-2.6%，97%以上是“中国粮”。今后要继续努力，使我国水稻和小麦生产保持比较高的自给水平，当然，因品种调剂或价格等原因，从国外适当进口一定数量也是必要的。

　　玉米越来越值得关注，因为一是近年来玉米对粮食增产的贡献大，是我国粮食产量“十连增”的“第一功臣”，从2000—2012年的12年间玉米增产量占3大谷物增产总量的74%，已上升为我国第一大粮食品种。二是玉米受自然灾害特别是旱灾的影响大，在近10年来粮食产量“十连增”的同时玉米还出现过2009年的减产。三是玉米的增产潜力大，2012年我国玉米平均亩产392公斤，无论与我国试验田的最高亩产1402公斤相比，还是与美国的平均亩产600公斤相比，都还有很大的增产潜力。四是玉米的功能多，既是口粮，也是主要的饲料来源，还是需求多的工业原料，在国际上用于生产液态生物燃料的玉米增长很快，近年来美国用于生物能源的玉米增长很快，已占产量的40%左右。五是由于玉米的功能多，我国的玉米进口量不断增加，2012年进口521万吨，是谷物中进口最多的品种。综合考虑玉米的上述特点，今后在统筹利用国内外“两个市场、两种资源”和研究生产、流通、加工等环节的政策时，要进一步重视玉米问题。

　　为提高粮食综合生产能力，前几年国家发改委牵头会同有关部门编制并报国务院批准了全国新增1000亿斤粮食生产能力规划，规划期是2009－2020年，国家投入的重点是粮食生产核心区和非主产区的800个产粮大县。近年来，我委会同有关部门，不断加大投入力度，今年将继续加强规划的实施，统筹安排好改善粮食生产和物流条件的8大工程建设。今后将根据需要和资金可能，进一步研究提高有关工程的资金补助和建设标准，更好地提高粮食安全保障能力。今年1号文件还提出实施全国高标准农田建设总体规划，该规划也是国家发展改革委牵头会同有关部门编制，经国务院批准后2013年11月印发的。规划提出，到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩，建设内容主要涉及田、土、水、路、林、电、技、管8个方面，建成后亩均提高粮食综合生产能力100公斤以上。

　　在提高粮食综合生产能力的同时，根据中央1号文件精神，还要完善粮食价格形成机制，启动东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点，探索粮食等农产品目标价格保险试点；科学确定重要农产品储备功能和规模，强化地方尤其是主销区的储备责任；在完善中央储备粮管理体制的同时，鼓励符合条件的多元市场主体参与粮食等大宗农产品政策性收储。此外还要采取综合措施促进粮油科学健康消费，减少浪费。总之，今后要使国家粮食安全战略，系统性地落实在“上游”生产、“中游”流通、“下游”消费多个环节的具体措施上。

　　建立农业可持续发展长效机制

　　《中国投资》：农业作为国民经济的基础产业，近年来也面临一些新的挑战，例如耕地问题、生态问题，那么您是如何理解农业可持续发展的长效机制的？

　　高俊才：建立农业可持续发展长效机制，主要谈以下3方面。

　　第一，促进生态友好型农业发展。一方面我国粮食生产取得了巨大成绩，另一方面付出的生态和环境代价也非常大。一是水土资源绷得很紧。许多地区尤其是华北和西北地区水资源过度开发问题十分突出，全国每年超采地下水约160亿立方米，河北等省粮食主产区超采的深层地下水在短期内难以恢复。全国灌溉用水利用效率低于发达国家二十多个百分点。一些地区的耕地质量也呈下降趋势，在被誉为“中国粮仓”的东北地区，一些耕地的黑土层厚度和有机质含量比上世纪六七十年代大幅度下降。二是生态环境压力日益加重。我国耕地单位面积的化肥施用量，是国际公认的亩均15公斤上限的2倍多，是世界平均水平的4倍多，而化肥的使用效率仅为35%左右。各类农药的使用量200多万吨，亩均超过1公斤，利用效率只有30％左右。农膜覆盖2亿多亩，农膜残留率高达40％左右。这些都对土壤和水资源造成了相当程度的污染，农业面源污染问题日益突出。今年中央1号文件针对这些问题，提出了一系列重点任务和工作要求，中央有关部门和地方正在根据中央要求，分解任务和落实具体措施。

　　第二，开展农业资源休养生息试点。根据第二次全国土地调查数据，在我国20.3亿亩耕地中，有2亿亩左右耕地在利用上存在一定安全问题（食品安全、生态安全等问题），其中：约5000万亩耕地受到重金属等的中重度污染，8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高水位控制线范围内，6471万亩耕地位于25度以上的陡坡，还有一定数量的耕地地下水超采严重和因开矿塌陷造成地表土层破坏等。农业资源休养生息既是当务之急，又是一项战略任务，按照今年中央1号文件精神，一是启动重金属污染耕地修复试点；二是在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实行退耕还林还草；三是开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。国家发展改革委正在按照中央精神会同有关部门抓紧编制农业突出环境问题治理总体规划。

　　第三，加大生态保护建设力度。根据中央1号文件要求，有关部门和地方正在积极协商配合抓紧开展以下工作，一是抓紧做好划定生态保护红线的工作，明确保护目标和责任；二是继续实施好天然林保护、京津风沙源治理2期等林业生态重大工程；三是在东北、内蒙古重点国有林区，进行停止天然林商业性采伐试点；四是推进林区森林防火设施建设和矿区植被恢复；五是完善林木良种、造林、森林抚育等补贴政策；六是加大天然草原退牧还草工程实施力度，启动南方草地开发利用和草原自然保护区建设工程；七是加大海洋生态保护力度，严格控制渔业捕捞强度，继续实施增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策；八是实施江河湖泊综合整治、水土保持重点建设工程，开展生态清洁小流域建设等。实施这些生态保护建设措施，既要进一步增加投入，也要继续深化改革体制机制，还要更加注重提高科技含量，通过综合措施，在改善生态环境的同时，实现生态、经济和社会多重效益的有机统一，尤其是要注重提高农民的生产生活水平和就业收入水平，注意解决好全面实现小康进程中的“短板”问题。

　　构建新型农业经营体系

　　《中国投资》：城乡二元结构是制约城乡发展的一体化的主要障碍，三中全会提到要加快构建新型农业经营体系，那么当前的农业经营体系是什么特点？新型的农业经营体系该如何建立？

　　高俊才：当前我国农业经营主体大体是以下几种情况：一是一般农户，我国有2亿多农户，目前一般农户仍是最基本的经营主体。二是专业大户和家庭农场，全国经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。三是农民合作社，据农业部门统计，截至2013年底，全国依法登记的农民合作社达到98万家，入社社员超过7000万户，占农户总数近30％。四是农业产业化龙头企业。我国农业龙头企业有12万多家。近年来各地都在培育和发展新型农业经营主体。如上海市松江区从2007开始，就结合本地实际开展创办家庭农场的实践，目前已组建1206个家庭农场，经营面积占粮田面积的80％。其中，一般家庭农场户均净收益达10万元左右；实现种养结合的家庭农场，年净收益可达15万元左右。不仅东部、中部地区有不少好经验，西部地区也探索了一些好的做法，比如宁夏自治区，加大对新型农业经营主体的扶持力度，连续3年对流转土地200亩以上，新办的家庭农场每亩补贴50元；对带动100户以上，并被评为自治区级示范农民合作社的，奖励补助10万元。

　　从发达国家经验和我国各地实践看，各种经营主体功能不同，各有优势，在不同地区、不同产业、不同环节都有各自的适应性和发展空间，他们之间的关系，不是简单的取代关系，而是互相补充、互相交融的关系。比如在粮食等大田作物的生产上，日常田间管理主要靠家庭成员，耕种收主要靠社会化服务，提高组织化程度主要靠农民合作社等形式。所以从政策上讲，对于农业经营的多个主体，都要因地制宜给予支持。今年中央1号文件，提出了一系列培育新型农业经营主体的举措，比如在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施、落实和完善农民合作社的税收优惠政策、允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护等等。在培育新型农业经营主体的同时不能忽略一般农户，因为一般农户仍占大多数。

　　在编审规划、布局项目和安排计划工作中，要鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。补助建设项目的资金，具备条件的可直接投向符合条件的合作社，所形成的资产转交合作社持有和管护，同时鼓励和指导建立规范透明的管理制度。在一些省调查中发现，农民专业合作社联合社的经营规模大，技术水平和标准化程度高，综合效益也比较好，今后要研究实施有关政策，优先支持规范运行的联合社。

　　深化农村土地制度改革

　　《中国投资》：您如何看待农村的土地改革问题?

　　高俊才：“土地是财富之母，劳动力是财富之父”。如何解决土地问题，长期以来一直是中国革命、建设和改革中的一个重要问题，解决得好不好，直接关系生产效率、分配公平乃至社会稳定和政权巩固。十八届三中全会决定和今年中央1号文件，对深化土地制度改革提出了一系列要求和部署，提出缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。同时，中央要求扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障农民公平分享土地增值收益。落实好中央这些要求，既能提高农民收益和保障水平，又能通过提高非农用地成本而抑制工业化、城镇化过程中不合理的用地冲动，有利于严守耕地红线。

　　同时我们也要考虑到农村土地改革的复杂性，尤其要处理好两个重要关系：一是前后关系。过去对被征地农民的补偿标准低，农民分享土地增值的收益少，今后提高土地补偿标准和农民的收益水平，如前后政策差距过大将引发攀比和不稳定，差距太小也达不到改革目的，所以要把握好改革力度和方式方法。二是主体关系。即国家、集体、个人的关系。不仅3个主体之间的分配比例要适当，而且要力求各主体对增值收益的用途得当。国家收益要尽可能“取之于农，用之于农”“取之于地，用之于地”，用于农田水利、土地整治、高标准农田等提高土地质量的建设；集体收益在用途上要充分尊重农民意愿，提高民主决策水平；个人收益无疑是收益主体支配其用途，但要进行必要的指导，并为收益的科学合理使用创造条件。以上两个关系互相交织，要在积极试点和认真总结经验的基础上，抓紧修订有关法律法规和制定相关配套政策，使农村土地制度改革在不断总结实践经验和完善顶层设计基础上积极稳妥地进行。

　　加强农田水利建设

　　《中国投资》：农村水利的改革应该注意哪些问题？

　　高俊才：2011年中央1号文件专门针对水利改革发展，今年中央1号文件又对水利建设提出了一系列要求。水利是粮食和农产品生产的基础。根据第二次国土详查数字，全国有灌溉条件的耕地9.16亿亩，其中水田4.95亿亩，水浇地4.21亿亩，灌溉面积不到20.3亿亩耕地面积的一半，却生产了70%以上的粮食和80%以上的主要经济作物。“水利是农业的命脉”，既要重视“大动脉”即骨干水利工程，也要重视“毛细血管”即配套工程特别是田间工程，解决好农田灌溉“最后一公里”的问题。对于重大水利工程，一是要做好规划、立项、可行性研究、工程设计等前期工作；二是中央和地方都应统筹考虑建设需要与资金可能，区分轻重缓急，优先安排前期工作成熟、工程效益好的工程。对于配套工程，各地要进一步重视起来，解决和防止长期以来存在的“重骨干轻配套”“重规模轻效益”“重建设轻管理”等问题。田间工程与生产者的利益关系比较密切，要充分调动农产品生产者投入水利的积极性，考虑到粮食生产的比较效益低，政府也应通过多种方式给予一定的资金补助。综合考虑我国的水资源时空分布、利用效益及其利用潜力，从整体上说要长期坚持“开源节流并举、以节水为主”的原则。在南方水资源较为丰沛的地区，可以再积极地建设一批增加水资源利用的工程，但在北方水资源严重短缺、已经过度利用的地区，不宜再大建增加水资源利用的工程，无论南方还是北方，都要进一步加大节水增效工程的建设力度，要因地制宜推广国际上以色列等国和国内一些地区节水增效的好经验。节水措施不仅提高水资源的利用效率和效益，而且可节地、节肥、节能、节省劳力等，节本增效，一举多得，要进一步重视推广节水增效技术，加大投入力度，完善体制机制。目前国家发展改革委与水利部，对于大型水资源工程和全国400多个大型灌区的续建配套和节水改造，给予大量的资金支持，各地也要进一步加大配套资金和相关配套工程的建设力度。在水资源开发利用方面，既要重视传统水源，也要重视非传统资源，特别是要加大人工增雨的力度，提高空中水资源的利用率。

　　继续加强饮水安全与沼气工程

　　《中国投资》：多年来国家发展改革委和有关部门大力支持农村饮水安全工程建设，目前进展如何？今后是否还将是投资重点？

　　高俊才：生产方式与生活方式互相促进，在推进农业现代化的进程中，要大力开展村庄人居环境整治，这也是近年来中央反复强调的。今年中央1号文件要求“提高农村饮水安全工程建设标准”“因地制宜发展户用沼气和规模化沼气”。

　　农村饮水安全工程是一项重大的民生工程。饮水安全事关亿万农民的切身利益，是农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一，是加快社会主义新农村建设和推进城乡基本公共服务均等化的重要内容。根据国务院批准的规划，“十二五”期间解决2.98亿农村居民饮水安全问题，工程总投资1750亿元，由中央、地方和受益群众共同筹集，对中西部地区，中央补助资金占建设资金大头。近年来，中央每年安排200多亿元，每年解决6000多万人的饮水安全问题，2014年在中央水利投资计划中，将继续把农村饮水安全作为投资重点。最近国家发展改革委、水利部、卫生计生委、环保部、财政部5部门又联合印发了《农村饮水安全工程建设管理办法》，对进一步加强项目前期工作程序和投资计划管理、资金筹措与管理、项目实施、建后管护、监督检查、水污染防治等提出了一系列措施。今后在加快建设进度的同时，将进一步规范工程建设和运行管理的各个环节。

　　《中国投资》：农村沼气建设的进展如何？

　　高俊才：农村沼气工程，从2003－2013年中央累计安排了339亿元，支持建设户用沼气近2000万户、养殖小区和联户沼气3万多处、大中型沼气工程4000多处、乡村服务网点约10万个。农村沼气工程已成为重要的民生工程和新农村建设的新亮点，被广大农民誉为民心工程、德政工程。目前全国沼气用户已达4300万户，受益人口1.5亿人。农村沼气具有多种效益：一是优化了农村能源结构，年产沼气160亿立方米（热量相当于100亿立方米的天然气）；二是减轻了粪便污染，年处理粪便17亿吨，改善了农村卫生条件和人居环境；三是推进了生态农业、循环农业发展，年可生产优质有机肥4亿多吨；四是增加了农民收入，为农民增收节支的年效益约500亿元。2014年根据中央1号文件要求并结合实际情况，我们正在研究和实施优化农村沼气发展的措施，在巩固成果的同时扩大建设规模，在因地制宜继续安排户用沼气的同时顺应趋势加快发展规模化沼气，鼓励和引导企业等社会力量参与规模化沼气集中供气工程的建设和运营，同时还要注重健全沼气服务体系运行机制和加强沼气科技支撑体系建设，努力打造农村沼气发展的“升级版”。