文/文辉

　　以广东省中山市流动人口积分制管理为例，阐述了流动人口积分制管理模式的特点，分析了积分制管理的优劣势，并以此为基础提出了提高我国城镇化质量的建议和对策

　　人口自由流动是推动我国经济社会发展的重要因素。以农民工为主体的农业转移人口是推动我国城镇化的主要力量。中央城镇化工作会议明确提出，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

　　“十二五”规划期间，我国城镇化水平将不断提高，在确保城镇化速度增长的同时，提高城镇化质量显得尤为重要，如何有效地促进农业转移人口融入城镇是提高城镇化质量的关键。以广东省中山市实行流动人口积分制管理的经验和做法为例，对提高城镇化质量提出相关建议和对策。

　　流动人口积分制管理

　　随着经济社会蓬勃发展，中山市流动人员规模不断壮大，目前该市有流动人员约120万人，约占全市总人口45.7%。面对越来越多流动人员的入户渴求，在现行户籍管理相对滞后的情况下，中山市积极探索流动人口管理办法，致力于将基本公共服务由户籍人口向流动人口延伸，让改革发展成果惠及全体城乡建设者。

　　从2007年起，中山市按照先局部后整体、先试点后推开的方针，先后在小榄镇、火炬开发区、东升镇3个镇区开展流动人员子女凭积分入读公办学校试点。2009年，中山市在全国首次出台了《流动人口积分制管理办法》，对全市120万流动人员实施积分制管理的制度，根据该市的人才需求和财政承受能力，综合考虑流动人员的连续工作年限、文化程度、技能水平等情况进行积分登记，根据积分层次流动人员可享受不同的公共服务，直至入户。

　　中山市的积分制入户原则是总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名。即，根据不同镇区能承载流动人员入户人数，分配数额不等的入户指标；以镇区为单位，申请人根据积分高低，轮候享受入户待遇。

　　计分标准由基础分、附加分和扣减分等3部分组成。其中，基础分指标包括个人素质（学历水平得分+技能水平得分）、工作经验（社会保险得分+劳动合同得分）和居住情况（固定住所得分+居住年限得分）3项内容。附加分指标包括个人基本情况（年龄得分+婚姻状况得分）、急需人才、专利创新、奖励荣誉（个人获奖、见义勇为）、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用等10项内容。扣减分指标则包括“违法犯罪”和“其他违法行为”两项内容。

　　适用对象：户籍不在中山市,但在中山市连续居住或工作一年以上（含一年）的流动人员。根据个人自愿都可纳入到积分制管理体系。

　　积分制管理优劣共存

　　以积分方式来探索户籍制度改革和流动人口管理在制度设计上具备一定的可行性和可操作性，是户籍制度改革的一项深入实践。通过积分制管理，逐步推动流动人口融入城镇，有利于缩小我国城乡二元结构和区域发展不均衡造成的地区差异，提高城镇化水平；有利于推进流动人口在城镇享受基本公共服务均等化和市民化，提高城镇化质量；有利于增强城镇政府人口宏观调控能力，为我国户籍制度改革和流动人口管理提供经验。

　　通过合理的制定指标体系，采用与流动人口管理相关的多指标综合评价方法，测算流动人口的综合积分，根据积分高低来定流动人口能否落户，使得积分制管理比单纯靠招商引资、学历文凭以及超额纳税等落户要更科学，为众多的普通流动人口融入城镇提供了发展机会。

　　把以户籍为标准的公共服务供给转向以积分管理为主的流动人口基本公共服务均等化供给，更符合人口流入地发展的实际，为流入地编制基础设施和公共服务规划提供了科学依据。

　　积分制有利于对流动人口的管理，实际上也是一套流动人口的管理信息系统。通过积分制对人口实现动态管理，可以对流入地流动人口素质进行综合评价，有利于引进地区发展所需要的各级各类人才；考虑到地方财政承受能力和基本公共服务供给水平，对需吸纳的流动人口素质、数量、结构等进行分类指导。

　　积分制是在现行户籍管理制度下实行的流动人口管理和入户的积极探索，是为实现人口自由流动的一种有益尝试。然而积分制毕竟还只是一种探索，它所代表的是流入地政府试图通过这种方式来吸纳优秀的流动人口，是一种主动解决问题的方式，但是由于户籍制度作为城乡二元结构载体的长期影响，流动人口入户问题因此也十分复杂。实际上流动人口的户籍迁移还与流出地政府有很大的关系，特别是户口迁移后在原籍的宅基地、土地及附在户籍上的福利如何处理，需要在更高的层面上来协调，这些仅靠积分制是无法完成的。

　　积分制的指标体系设立的权重仍然偏重于学历、技能、投资能力等，还是以选拔“高素质、高学历、高技能”的流动人口为主，不具备普适性。入户对于从事劳动密集型工作的流动人口（农民工）有很大的难度，积分制中低学历、低技能所赋予的低权重很难在流动人口综合积分的排名中靠前，而实际上这部分流动人口是最大的群体，也是最迫切需要享受流入地政府提供的基本公共服务的。

　　积分制的最终评定结果是根据积分排名来定，并未明确规定达到多少积分能够与本地居民一样享受均等的公共服务。积分和享受的公共服务之间缺少相对应的分类管理，特别是对于享受基本公共服务应有最低积分标准，然后再根据不同积分档次享受不同层次和类别的公共服务。

　　流动人口管理建议和对策

　　以基本公共服务均等为目标，统一协调流动人口管理。研究基本公共服务的范畴，明确基本公共服务在全国的普惠性，建议由中央政府负责提供基本公共服务，从而保证基本公共服务的均等性，为人口自由流动奠定良好基础。

　　改变现有流动人口以流入地管理为主的模式，把流动人口管理与流入地和流出地结合起来，以土地置换、带指标入户、集体资产折股量化等多种形式保证流动人口在流出地的资产和收益，为人口自由流动解决后顾之忧，并且保证其能够平等地享受流入地的公共服务。

　　以户籍改革为突破口，创新城镇化发展的体制机制。以户籍改革为突破口，推进与其相关的就业、住房、养老、医疗、教育等配套改革，探索建立全国统一的居住证制度、城乡一体化就业制度、全国统一的社会保障制度等，打破制约城镇化发展的瓶颈。进一步加强城镇廉租住房、经济适用房建设，建设农民工公寓，降低城镇流动人口的居住成本。加强对流动人员的公共服务、社会保障和居住管理，破解城镇化发展的突出矛盾，为新型城镇化发展创造良好的政策环境。

　　以差异化发展为重点，完善城镇体系格局。根据人口流动的趋势和分布特点，适应区域经济发展格局的调整和优化，实施差异化的城镇化发展战略。针对人口流入较多的东部沿海地区，重点是加快区域一体化进程，促进流动人口向中小城市和小城镇集中，形成网络式城镇体系格局；针对人口流出较多的中西部地区，重点是加快大中城市和经济走廊的发展，促进流动人口向大中城市集中，扩大城镇规模，提高城镇容纳力，形成点轴式城镇体系格局。

　　以积分制管理为手段，全面提高城镇化质量。探索并推广流动人口积分制管理，打造诚信社会，构建和谐社会。以积分制管理为手段，对于流动人口而言是营造个人诚信度、享受均等公共服务的基础，对于地方政府而言是提高城镇化质量、构建和谐社会的科学依据。以积分制管理为手段，将公共服务的供给与户籍制度脱钩，切实把流动人口纳入到城镇化发展成果的共享体系中，全面提高城镇化质量。以积分制管理为手段，量力而行，切实保证人口城镇化进程的科学合理、有序和谐，全面提高城镇化质量。（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）