文/刘慧勇

　　加强住房保障，需要科学界定保障对象与责任主体，立法规定保障标准与方式

　　正当人们对大城市群租蜗居现象深感忧虑之时，2013年初冬，媒体曝光北京街头夜间擦车工10年悄然居住供暖管道井底，被称为井人，引起网民热议，进一步凸显了住房保障问题的复杂性与紧迫性。井人在家乡并非没有住房，由于有擦车收入填补，他家的房屋可能比邻居的更好些。但房屋不可随身携带，与待业养老等主要关系吃饭问题的狭义社保不同，住房保障具有特殊性。要完善住房保障制度，需要区分不同人群，明确保障责任主体，选择适当的保障方式，确定适宜的保障标准。

　　科学界定住房保障对象与责任主体

　　我国社会舆论近年高度关注的住房与房价问题，内含相当复杂，一方面有住房保障、住房改善与住所豪华等实际居住条件问题，另一方面又包含房产保值、升值、投资等家庭不动产积累与经营问题。后一问题，是社会阶层分化过程的必然表现，只有到分化过程走向平稳、阶层趋于固化、人们对阶层存在已经习以为常的时候，才能逐渐减弱社会舆论对此类问题的强烈关注，显然不属于本文讨论范围。前一方面中的改善住房与追求豪宅的问题，虽然与住房保障有关联，但本质上不是一码事，需要加以区分。

　　仅就住房保障而言，我国目前真正保障不到位的人群，实际上没有社会舆论有关高房价问题反映的那么多。与房价高低关系最大的人群，主要是需要改善住房的群体，而不是住房保障不到位的人们。明确区分住房待保障对象与住房改善群体，是完善住房保障制度的关键点与难点。改善居住条件，是我国当前极其重要的一个民生问题，同时又是举足轻重的产业发展、区域发展与宏观经济问题，决不可忽视。但改善居住条件毕竟不是严格意义上的住房保障问题，多数改善住房者，其住房保障已经到位。

　　一般地说，住房保障对象包括所有人，可按不同标准作出多种分类。按户籍，可以区分为本地保障对象与外来保障对象。按是否就业和拥有产业，可区分为社会保障对象与自我保障对象。按是否已经获得必要的住房保障，可以区分为待保障对象与已保障对象。对于完善住房保障制度而言，最重要的是按照提供保障的责任主体，将社会保障对象进一步划分为政府保障对象与雇主保障对象，以便政府与雇主各尽其责，合理分担保障责任。

　　归结起来，住房保障的责任主体，总计有三，一是政府，二为雇主，三是自我。纵观人类居住史，最先依靠自我保障。发展到奴隶社会，自我保障与奴隶主保障并行，居住条件好的奴隶繁殖多，体格壮。进入封建社会，特别是资本主义前期，缺少住房保障的人增多，社会问题日益严重，政府和雇主逐渐开始承担各自的住房保障责任。到如今，世界各国的住房保障责任主体，基本上都呈现上述的“三位一体”格局。把住房保障责任简单归于政府，名义上由政府全包，显然是一种偏颇的舆论导向，更是不切实际的作法，其背后隐藏着扭曲的利益追求。只有破除这种偏颇观念，改变这种错误作法，才能真正健全住房保障制度。

　　立法明确

　　雇主对雇员的住房保障责任

　　健全住房保障制度，需要立法。有了明确的法律规定，哪些人的住房需要政府提供保障，哪些人的住房应当由雇主提供保障，哪些人的住房可以自我保障，都一清二楚，事情自然就好办多了。没有明确的法律规定，随意性极大，究竟保障了还是没有得到应有的保障，难以给出确切说法，必然是一笔糊涂账。

　　在我国目前情况下，立法规定住房保障责任主体的保障对象、标准与方式，难点在雇主责任的确定。雇主对雇员有无住房保障责任？如果有，责任究竟多大，应当以什么方式提供？遵循权利义务对应原则，为履行住房保障责任，雇主应当拥有哪些权利？对于雇主住房保障责任的这一系列问题，至今没有进行认真讨论，似乎根本不存在这个问题。理论和舆论的准备都不足，立法难度之大，可想而知。但这个问题显然不可回避，回避了就不可能制定出完善的住房保障法。

　　雇主的住房保障责任，可以上溯至古代奴隶社会中的奴隶主。进入资本主义社会，劳动者取得了人身自由，劳动力自由流动，资本家可以解雇旧人、雇用新人。但按照马克思的剩余劳动价值论，作为雇主的资本家，攫取的只是剩余价值M，需要全额支付保障劳动力再生产的必要劳动价值V，而V中含有房租，否则难以进行劳动力再生产。因而，在资本主义社会，雇主是雇员的住房保障责任主体。雇主提供住房保障的主要方式，是在工资中包含必要的货币房租，辅助方式是以实物形态提供雇员宿舍。

　　在社会主义全民所有制企事业单位中，雇员是拥有全民资产所有权的主人，雇主是国家，是政府，因而住房保障责任主体自然就是国家和政府，不必使用雇主的称谓。但改革开放以来，尤其是在实行股份制改造、确立市场经济主体地位后，没有吸收社会股份、纯粹的国企已经为数不多，继续以国家和政府代表所有雇主，显然不符合实际。在新的情况下，雇主对雇员住房保障应当担负的责任，需要提升到法律层面，予以明确。

　　事实上，尽管没有立法规定雇主对雇员住房的最低保障责任，在不以人的意志为转移的客观经济规律作用下，多数企事业单位和绝大多数政府部门，还是履行了雇主对雇员的住房保障责任。因此，大部分劳动者的住房保障，实际上是凭自己付出的劳动、由雇主提供的。缺少雇主对雇员住房最低保障责任的明确说法与法律规定，真正损害的主要是以下两部分人。一是有些企事业单位和政府部门的年轻新雇员，二是一些私企、劳务派遣公司与临时用工单位的低薪雇员。这两部分雇员的雇主，既没有在薪酬中给他们全额支付当地的必要房租，也没有为他们提供一定面积的职工宿舍，而是将他们必要劳动价值V中应含的住房保障价值，大部分扣减了，致使其中缺少亲朋援助买房者，不得不群租蜗居。

　　雇主扣减雇员必要劳动价值V中应含的住房保障价值，很难最终占为己有。这是因为降低工资性成本，必然加剧同行业的竞争，结果是其产品或服务的市场价格偏低，造成价格扭曲，妨碍社会资源合理配置，行业利润率非但不能提高，甚至下降。由此形成恶性循环，雇主与雇员两败俱伤，整个行业的社会形象低下，于是人们转而认为，这些行业本当如此。与其相反，雇主按较高标准支付住房保障价值、提高工资性成本的企事业，其产品或服务的市场价格提升，行业利润率不降反升，整个行业的社会形象良好，令人羡慕。

　　上述行业差别，可以扩展到国与国之间。缺少住房保障立法，普通劳动者居住条件差，工资性成本低的国家，其产品或服务的国际市场价格偏低，长期廉价地为他国提供资源和劳动，即使贸易顺差，积累了大量外汇储备，整个国家的国际形象也不可能很高。因此，无论从行业发展和社会资源优化配置的角度看，还是从整个国家的国际地位角度说，以人为本，高度重视民生，立法规定雇主对雇员的住房保障责任，都是先进的理念与作法，有助于实现多方共赢。

　　立法规定住房保障标准与方式

　　可赋予法律强制性的住房保障最低标准，应当综合考虑人的宜居要求、土地供应与社会生产水平等3方面因素，通过规范的立法程序审议确定。从生产力水平看，当今世界任何国家，要做到人人有房住，都绝非难事，最大的制约，是土地供应。我国人多地少，需要节约使用住房用地，因而应当主要根据宜居要求，制定住房保障最低标准。

　　虽然我国人民必须珍惜耕地，但居住条件太差，也是绝对不行的。不宜居，住房面积过小，住得很拥挤，伤害的不仅是住房者个人，一旦传染病流行，整个城市受害，富人也在所难免。因此，即使不怎么同情他人，单纯从公共卫生角度出发，也需要立法规定住房保障最低面积标准。参考旅馆房间设计与外国有关规定，笔者几年前曾经建议将我国城镇年轻单身雇员的住房保障最低标准规定为：14平方米使用面积、独立卫生间。雇主即可以实物形态免费提供合规宿舍，也可按当地的房租标准足额支付货币房租。这样，两名青年雇员结婚，最低可以使用1室1厅1厨1卫共28平方米使用面积（约40平方米建筑面积）的住房。如果夫妇双方不同时受雇于同一雇主，一方雇主提供宿舍，另一方雇主必须支付货币房租。

　　雇员住房的最低保障标准，应当依据年龄给予动态微调。如果从25岁算起每年提高1平方米，到32岁时的21平方米使用面积为止，那么，拥有达到学龄儿童的3口之家，最低就可住上42平方米使用面积（接近60平方米建筑面积）、2室1厅1厨1卫的住房。学童能够有独立房间，获得较好的学习环境，有助于提高全民族的文化素质。

　　住房自我保障对象包括3部分人，一是开业的雇主，二是个体经营户与自由职业者，三是无业但个人资产较多的人。雇主与个体经营户、自由职业者，都可以视为他们自己的雇员，自然应当自我提供住房保障。因财产多而无需工作的人们，实际上在经营着他自己的财产，获得财产收益，也可看做他自己的雇员，也应自我提供住房保障。这些人的实际住房面积，如果达不到法律规定的最低标准，也属于违法。

　　雇主及其他住房自我保障对象的住房保障，并不覆盖其配偶、子女与父母等家人。住房自我保障对象的家人在外就业，他们的雇主同样需承担住房保障责任，按劳付酬，足额支付必要劳动价值V中应含的房租。如果雇主有条件就近提供实物住房保障，为节省上下班时间，增加闲暇与步行，他们也可像其他雇员一样，有权选择就近居住雇员宿舍。

　　除了企事业雇员与住房自我保障者，其余的人都属于政府保障对象。具体地说，政府的住房保障对象，主要包括公务员、本地个人资产不多的待业者及丧失劳动能力的需要救济者、外地求职者等3个部分。政府对公务员的住房保障，是履行雇主对雇员的住房保障责任，在依法遵循当地雇员住房最低保障标准的同时，还必须接受国家规定的各职级公务员住房等级标准上限的控制。

　　政府对其他人的住房保障，属于履行社会保障责任。对其中没有住房的本地个人资产不多待业者及丧失劳动能力需要救济者，应按当地住房保障最低标准，由政府免费提供社会保障住房。对外地求职者，政府可在自己规定的一定期限内，按当地住房保障最低标准，提供廉租房。政府廉租房的月租金标准，在低于同区域市场租金的大原则下，由廉租房经营管理部门自主确定。为支持外地人到本地寻找工作，可以考虑给短租者更大幅度的租金优惠。（作者：中国投资协会投资咨询专业委员会会长）