文/文辉 张晓明 王大伟

　　快速城镇化中出现了许多规划乱象和问题，其根本原因在于对规划本身存在的问题没有重视，另外是思维、方法、利益机制等诸多方面存在问题而导致当前规划的乱象。建立科学完善的规划机制，民主参与，创新规划，从而破解乱象难题

　　规划在城市发展建设中的龙头作用已经被广泛认可并成为各级政府的共识，中央对规划的重要作用给予了足够的重视，地方各级城镇也都编制了各类规划并建立了滚动修编规划的机制。

　　然而，当前我国城市发展建设中出现的盲目扩张、低效开发、浪费土地、贪大求洋、千城一面、形象工程、政绩工程等问题并不是因为没有规划而导致的，相反很多问题恰恰是在规划的指导下产生的，都有规划作为“依据”和“支撑”，规划对当前城市发展建设中出现的种种乱象甚至起到了“推波助澜”的作用，应该对此进行反思。

　　值得注意的是，作为城市建设依据的“模板”和“蓝图”，当前的规划无论是技术成果的制作还是宣传展示的途径，已经变质为一种新的形象工程，很多出自著名规划师和知名规划机构的规划为其他形象工程得以“合理合法、符合科学”提供了背书。

　　之所以在规划领域产生诸多乱象，最主要的原因是多年来对规划本身存在的问题没有给予足够重视，没有进行认真审视，而规划在思维、方法、利益机制、学科、体制机制等方面存在的问题则是当前规划乱象的直接原因。

　　城镇化发展中的规划乱象

　　规划编制脱离发展实际。规划编制过程中不考虑当地经济发展阶段、社会发展水平、历史发展脉络和资源环境承载力等基础和约束条件，在发展目标制定、参照标准选取、产业选择、设施建设等方面脱离当地发展实际。在规划发展目标方面，一些地方在潜意识里存在着“为了实现跨越式大发展必须先做大规划”的思维，人口规模、用地规模的设定一味求大，而不考虑所在地区人口基数和迁徙趋势。例如自2006年开始建设的东北某市新城，规划面积22平方公里，规划到2010年人口达到15万，2015年人口达到20万，但是经过7年的发展，到2013年新城实际居住人口不足10万人，远未达到规划预期。规模预测和设定的不合理也带来设施建设的浪费，有些基础设施因需求不足而中断建设，有些建成了也难以维持运营。例如由于新城发展规模不如预期，原本计划2012年底竣工、2013年初通车的沈铁城际铁路2012年起已暂停建设，并且尚无开工的时间表。在参照标准的选取上，很多规划不顾当地实际情况，盲目以国外知名城市、大城市为目标案例，一些中小城市的规划也都以纽约、东京、新加坡为参照，而罔顾它们之间在经济社会方面存在的巨大差异。在产业选择方面也是“一窝蜂”，不顾当地产业发展基础和资金、技术、土地、劳动力等要素水平以及资源环境条件，例如近年来全国各地都提出发展光伏产业、新能源产业等。

　　规划过度追求标新立异。一些地方政府迷信请大规划院、国外著名规划机构编制规划，追求按“国际标准”发展建设，而一些规划编制机构以概念为噱头，通过华丽的技术包装和空中才能看见的美丽图案吸引眼球，打动地方政府。两方面一拍即合，共同助长了当前规划过度追求标新立异的风气。在城市总体发展层面，“立体城市”“紧凑城市”“文化城市”“绿色城市”等各种概念轮番登场且都慢慢沦为“短命”概念，据不完全统计，近年来流行的类似城市概念达40余种；在城市局部建设层面，各种概念“指引”下城市设计也层出不穷；建筑规划和设计则攀比求高，目前全球排名前10位的建成高楼中，我国有5座，正在规划建设的高楼高度也“屡创新高”，建筑外观上求新求奇，我国城市成为外国建筑师“新理念”“新风格”的试验场。

　　为形象工程提供依据。目前城市发展建设中普遍存在的形象工程问题，如新城新区、CBD（中央商务区）、宽马路、大广场、豪华办公楼、体育场馆、歌剧院等都有规划作为依据。例如，山东某县级市，城市新建道路宽度基本在30米以上，道路两侧还设有5-10米的绿化带，不仅要付出高额的建设费用，而且还要负担每年的养护费用。规划没有发挥集约节约资源、提高发展效率的应有作用，反而沦为为这些形象工程浪费资金、土地提供合法依据的工具。而一些不计成本的形象工程更对整个城市发展产生深远影响，例如大同市城市改造规划从2008年开始实施，到2012年城市建设累计投入资金达1000多亿元（其中政府投入五六百亿元，而大同市一般财政预算收入仅有六七十亿元）。2013年起由于城市主要领导人的变动，更由于巨大的财政压力，城市改造计划陷入较大困境。

　　本身成为形象工程。规划越来越脱离指导发展、规范建设的本职功能，而沦为对外宣传展示的工具，到各地考察听规划汇报、参观规划展览馆已成为一种固定模式。近年来全国各级城镇都开始建设规划展览馆，而且存在竞相攀比现象，地级市建规划展览馆耗费上亿、县城规划展览馆投资上千万已是常态。例如，2011年某省规定78个市县都要建规划展示馆，该省某市财政收入仅120多亿元，为建成1.88万平方米的规划馆就投资了1.3亿元。各地规划展览馆竞相通过大型沙盘模型、4D展示片等声、光、电技术追求对外、对领导展示当地政府宏大战略蓝图的效果。而另一方面，由于运营维护成本高，很多规划展览馆限制一周中开放的天数，有领导考察时则临时开启，所谓对市民开放以增强当地居民市民意识的作用仅存在于理想中。规划，藉由其宣传展示手段，已经成为一种新的成本与社会收益不相称的形象工程。

　　规划领域乱象成因

　　规划思维方式仍停留在计划经济时代。发展规划和土地利用规划仍然以计划经济按计划层层分配指标和目标的机械思维为主导，而空间规划则局限于建设部门的工程技术规划方法，规划设计不考虑经济社会成本，热衷于建立和套用全国统一的规范和标准。例如，国民经济和社会发展5年规划，每级政府都不甘落后，产业目标求全求新，经济指标机械按照中央标准层层加码来进行“落实”：国家提出“十二五”期间GDP增长7%的预期指标，31个省、市、自治区提出的指标则无一低于8%，其中目标设定为10%以下的只有7个；江苏省设定了“十二五”期间10%的GDP增长目标，省内13地市设定的指标除无锡与全省目标相同，其他全部高于全省目标。土地利用规划恰恰相反，成为逐级落实上级下达指标的工具。例如，吉林省某市在规划研究阶段提出全市建设用地总量在2005-2020年期间增加10万公顷，但上级实际分配的指标仅4万公顷，最后规划编制过程演变为落实上级下达指标，并进一步向区县分解指标的博弈过程。

　　规划编制机构对经济利益的追求。规划编制机构多为自收自支的事业单位，有些已经完全市场化成为了企业，在市场经济中有着自身的经济利益诉求，同时还面临着激烈的市场竞争。而目前规划收费又主要以规划面积和人口规模为依据，因此努力做大城市规模成为规划编制机构和希望“以地生财”、彰显政绩的地方政府之间共同的追求。例如西部某省会城市提出规划建设3个新区（规划人口总计700万，规划用地总面积为860平方公里）和5个新城（规划人口总计280万，规划用地总面积为407平方公里），新区新城总规划建设总面积达1267平方公里，而2011年该市建成区面积仅162平方公里，总人口439万。在这样的“大规划”中，规划编制机构出于对经济利益的诉求，没有能够提出或坚持理性判断，没能起到为政府正确决策提供专业意见的应有作用。

　　规划资质垄断和规划学科封闭。我国对城市规划、土地利用规划等规划编制单位实行资质管理，一般分为甲乙丙3个级别，目前全国共有城市规划甲级资质机构230家，土地利用规划甲级资质机构220多家，环评甲级资质机构189家，这些甲级机构基本垄断了全国相关规划的主要市场。但业务的积压使这些甲级资质机构无暇对其规划的城市进行认真细致的研究，运用网络技术、信息技术拷贝拼凑出一个规划的现象时有发生，按照这样的规划指导发展建设其结果可想而知。在规划学科方面，形成了一个个封闭的学科话语圈，无论哪个学科主导的哪类规划，首先考虑的是自己学科的专业性和前沿性，，往往“高深”到其他学科学者都无法参与，更遑论公众参与。例如城乡规划领域普遍重工科轻文理，过于重视技术应用，过度强调专业化，根据全国高等学校城市规划专业指导委员会的网站资料，对239所开办城市规划专业院校的学科背景进行了统计，发现建筑以及土木、交通工程类院校仍占大多数，特别是在高等学校城市规划专业指导委员会和通过评估院校（代表行业话语权和认同度）中的比例更大，分别达到73.9%和84.4%，不利于学科封闭的破除。而同时以经济、管理类学科背景开设城市规划专业的院校则尤其缺乏，这也是造成目前规划不考虑成本、不考虑城市实际运行的原因之一。

　　规划评审流于形式。规划成果的审查有很多步骤，这里只讲规划评审中的问题。规划理应由地方和专家共同来评定，而现实中只要是地方没有意见，规划评审也就变成“走程序”，规划方案大多都能通过评审，专家没有发挥提出专业意见的作用。规划评审会逐渐演变成一种公共关系平台：一些评审专家由规划编制机构邀请，自然存在说好话的现象；大多参与评审的专家既是裁判员又是运动员，自身也从事规划工作，要与地方建立良好的合作关系，不敢也不愿得罪地方；参与评审的专家都有专家费，存在“拿人手短，吃人嘴软”的问题。另外，规划评审会的专家构成过于单一，同行之间的评审造成大家一团和气、谁也不愿得罪谁，这也不利于从综合性角度审查规划中存在的问题。

　　规划决策机制和责任追究机制不健全。地方政府和规划编制机构之间的关系没有理顺，目前规划决策权在地方政府，而编制机构只有建议权，这样的规划体制再加上行政和经济因素的影响，导致规划编制机构常屈服于长官意志，规划编制过程盲从于领导意愿，部分规划完全沦为领导决策的工具，而忽视了城市居民的需求。同时，多年来对规划本身的问题没有引起重视，对规划领域产生的诸多乱象没有从规划自身找问题，没有建立相应的责任追究机制，几乎没有规划机构或个人因其所编制的规划造成严重浪费或重大经济后果而承担过相应的经济责任或法律责任。例如，2008年河南某县投资1000余万元规划建设了城北公园，作为入城景观规划的核心部分，到2011年，公园中部分用地被规划修改为建设用地，并先后有200余亩土地被公开出让用于商品住宅和五星级酒店建设，这类现象基本无人拷问决策机制，更遑论追究责任。更为极端的情况是领导意志的盛行使规划编制机构有时也无所适从，某省会城市进行新区总体规划招标，3家国内规划编制机构入围，却在将近提交技术成果日期时接到通知，由于主管市长认为没有国外机构入围不足以体现新区的重要性，招标工作就此停止。

　　建立科学完善的规划机制

　　“提高认识，转变观念，加强对规划问题的研究和科学引导”

　　确立科学规划理念。重视调查研究，摸清城市发展实际，规划要符合地方发展实际水平，并尽可能体现地方特色。尊重城市发展规律，尊重经济发展规律，多一点常规发展，少一点跨越式发展。根据地方的发展阶段、区位条件等来制定规划标准，避免搞“一刀切”。

　　树立以人为本的规划原则和理念。规划一定要关注弱势群体，考虑农村居民、外来人口以及中低收入人群的权益和发展机会；城市的规划建设是要给人用而且要用得方便，而不仅是给人看。

　　扭转计划经济思维模式。建立与社会主义市场经济相适应的规划体制，更加尊重市场规律，发挥市场在配置资源中的决定性作用。更加合理配置公共资源，提高资源利用效率。完善政府官员、专家、公众共同参与的规划民主决策机制。

　　“建立多学科、多部门的规划编制体系”

　　打破规划的部门垄断，逐步取消各类规划机构资质资格许可和认定，强化个人专业资质和法律责任。完善规划体系，建立健全“多规融合”的体制机制，促进各类规划在部门和机构上的融合。在县市及以上层面，鼓励地方开展“多规融合”的实践探索。

　　打破学科封闭，开门编规划，促进多学科融合的规划学科体系建设。综合运用经济学、社会学、生态学、环境科学等多学科的方法，改变以工程技术学科为主的规划编制模式。

　　完善规划的公众参与程序，把公众参与纳入到规划编制、审批、实施和评价的全过程。

　　“建立规划的责任追究机制，调整利益结构和机制”

　　建立规划责任跟踪追究机制。对超越发展阶段、脱离城镇发展实际、规划目标与发展实际严重不符的规划并造成严重损失的机构或个人要取消资质或从业资格，依法承担经济赔偿责任。建立规划终身责任机制，对造成资源严重浪费的，要追究法律责任。

　　调整利益结构和机制。建立对规划编制机构的利益约束机制。完善对规划的科学评价体系，尝试按照规划编制质量和实施效果来确定收费标准，破除盲目按照人口、面积来确定规划收费的既有规则。

　　“推广好的规划经验和典型案例”

　　在规划领域大力推广一批好的经验和典型案例。总结交流各地城镇规划实践经验，组织现场观摩学习，加强宣传推广。鼓励规划创新，包括规划编制机构在规划方法、内容等方面的创新和规划实施机构在规划实施管理方面的创新等。（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）