文/《中国投资》 杨海霞

　　9月16日，国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》，城市基础设施建设新一轮投资拉开帷幕。

　　记者多方采访获悉，旷日持久的投资争论已经获得了共识，从决策层看，不再打压固定资产投资的思路已经明晰。

　　其中，着眼于长期经济增长成为此番投资的主要思路，与此前4万亿投资不同，此次投资明确将投资重点放在城市基础设施建设上，以形成长期的生产能力。此外，按照之前国务院会议要求，此轮投资将着重于激活资金存量，同时鼓励吸引民间资本的进入。从领域来看，最有可能率先引入民资的城市供水、污水垃圾处理等领域也是此次重点提及的领域，有望率先获得突破。

　　“投资”角色争议落定

　　近几年来，关于投资在中国经济增长中的角色该如何定位的问题一直争论激烈，曾经占主流的意见认为，相对于消费而言，投资占GDP比重过大是中国经济失衡的表现，经济转型应当扭转这个趋势。从中央政策也可以看出，严格控制固定资产投资是一个主要思路，如2002年十六大明确提出“调整投资消费比例，提高消费占GDP的比重”。十七大提出“促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。

　　国家发展改革委投资研究所原所长、研究员罗云毅在接受《中国投资》采访时表示，此轮投资从中央的政策来讲是有新思维的，那就是不再打压固定资产投资，至少从目前为止看是这样。这个思路从十八大开始发生变化，十八大提出“保持投资的合理增长”，“我理解这是从政策上明确认识到了投资对长期增长的作用，不再害怕投资规模扩大，不再试图降低投资占GDP比重，而把思路更多集中在调整投资结构和效益上”。

　　事实上，从十六大到现在，中国的投资率非但没有降低还有增加，2002年，中国的投资率为36.2%，10年来一路走高，2012年达到了46.2%，与此同时消费率一路走低。“总想让投资下来，投资就是不下来，这是有客观必然性的”，罗云毅表示。

　　目前，中国GDP(即产出总量)虽然已经位居世界第二，总体的产出能力大致也应当是世界第二，但如果从人均角度看，则中国的人均产出仍排在全世界第100名之后，要达到发达国家目前的水平也还需要几十年时间。与此相对应，中国的人均产出能力显然不会是世界第二，大致也应在100名前后。

　　他认为，消费只有短期的拉动作用，而投资在短期和长期都可以拉动经济增长，而它更重要的作用在于为长期提供生产能力。

　　“从长期角度看，要想实现消费的高增长，必须有经济和收入的高增长；要想有收入的高增长，就必须有劳动生产率的高增长；要想有劳动生产率的高增长，就必须以技术进步和相对较多的资源投入为基础。如果这里抽象掉技术进步和劳动力及一般资源品的投入，那么较高的投入主要体现在人均物质装备水平的快速提高方面。所谓人均物质装备水平，就是人均有多少固定资本。提高人均物质装备水平靠什么，当然不能靠提高消费率，还得靠高效率、高强度的投资”。罗云毅说。

　　中国投资协会投资咨询专业委员会会长刘慧勇在接受《中国投资》采访时也表示，“投资与消费紧密相关，彼此交叉，你中有我，我中有你，一损俱损，一荣俱荣。现代社会，绝大多数消费品与服务，都需要以投资为先导。流行的投资观念的重要误区，是误以为长期投资也可充当宏观调控工具，搞乱了短期调控与长期规划之间的关系，为达短期目标不惜牺牲长期利益”。

　　他认为，目前我国的政府投资，总体而言远未过多，我国多数地方的政府公共投资长期欠账，公共设施与服务存在很大差距，远远不能满意城乡居民需要。

　　增量资金来自民资

　　基础设施建设的资金来源，存量部分一方面来自于财政资金的盘活，另一方面来自于资产证券化，而增量部分则来自于民间资本，国家发展改革委投资研究所所长张长春在接受记者采访时表示。

　　在新发布的《意见》中提出，中央财政要通过现有渠道支持城市基础设施建设，地方政府也要确保对城市基础设施建设的资金投入力度。除了要保证地方政府的投入，《意见》特别提出，要进一步推进投融资体制和运营机制的改革，例如，建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制，政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。

　　刘慧勇表示，必要的政府投资，不仅能够完善社会基础设施，改善城乡环境，直接提升人民的福祉，而且还可从需求角度对民间投资产生一定的“引致效应”，从供给角度给民间投资带来更好的投资环境与经营条件。

　　赛迪经智城市投融资咨询中心高级分析师江晶晶在接受《中国投资》采访时表示，会议指出的两点，已从实质上指明购买公共服务的资金来源，确定了民资介入的可能性。一是各地要在准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容，并试点推广；二是政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。

　　“与2008年的4万亿政府投资不同，新一轮的投资将注重优化结构，政府层面的投资可能只是风向标，重要的是指明投资的方向，甚至有可能是用一个政府资金的杠杆撬动更大的民间投资。”江晶晶说。

　　存量资金盘活方面，财政部财政科学研究所研究员文宗瑜在接受《中国投资》采访时表示，可以通过实行基础设施投资领域资产证券化的方式进行融资。基础设施投资领域的资产证券化操作，也应对民营企业全面开放，以吸纳民企资本进入已有的基础设施投资领域，为已有的基础设施投资存量增加新的增量。

　　例如，可以允许基础设施投资类公司发行优先股，并支持社会公众认购及持有基础设施投资类公司的优先股。目前，中国证监会正在筹备推出优先股制度，这将为未来基础设施投资类公司发行优先股提供相应的配套政策支持。

　　此外，还可以采取股权融资的方式进行融资。基础设施投资类公司的股权融资主要指基础设施投资类公司通过定向增发股份的方式，允许符合条件的民营企业或个人认购其增发的股份，并且该股份在未来可以流通交易，从而实现股权融资向社会公众的有条件开放。

　　“民资率先介入的领域肯定将集中于能够获利的行业”，江晶晶说，“有两点条件约束民资介入的领域：第一，盈利性约束，能够实现利润的行业民间资本介入的可能性大；第二，技术约束，国内技术差距明显的行业民间资本介入的可能性大。比如生活垃圾处理（主要是垃圾焚烧）、市政污水污泥处理、餐厨废弃物处理等，这些项目均有政府补贴，在政府补贴及经营收益的支撑下，民资介入均有可能获利”。

　　她认为，生活垃圾处理（主要是垃圾焚烧）、市政污水污泥处理、餐厨废弃物处理等4大民资最有可能率先吸引民资介入。

　　4大领域率先启动

　　根据《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》（以下简称“供水规划”），“十二五”期间，全国城镇供水设施改造与建设总投资4100亿元，其中：水厂改造投资465亿元，管网改造投资835亿元，新建水厂投资940亿元，新建管网投资1843亿元，水质检测监管能力建设投资15亿元，供水应急能力建设投资2亿元。

　　中债资信分析师宋伟健在接受《中国投资》采访时表示，从投资机会看，中国城镇供水设施不完善，管网建设滞后，随着城镇化的发展，城镇供水设施投入面临很大的投资机遇，近年来水的生产与供应业固定资产投资规模也呈现逐年增长态势。

　　“从技术角度看，供水设施投资技术较为成熟，由于水价较低，城镇供水设施投资项目自身回报很低，目前主体主要为政府主导，而投资资金来源主要由政府提供配套以及提供偿债安排等形式。因此，投资的风险主要存在于政府财政实力、政府配套资金能否到位、补偿措施能否履行等方面”。宋伟健表示，项目的回报率和确定性是民间资本考虑的重要因素，回报明确、地方政府信用水平好的项目对民资吸引力很大。

　　污水处理领域，根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》（以下简称“污水规划”），“十二五”期间，全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资近4300亿元。其中，各类设施建设投资4271亿元，设施监管能力建设投资27亿元。设施建设投资中，包括完善和新建管网投资2443亿元，新增城镇污水处理能力投资1040亿元，升级改造城镇污水处理厂投资137亿元，污泥处理处置设施建设投资347亿元，以及再生水利用设施建设投资304亿元。

　　“污水规划的提出为我国污水处理行业投资提供了广阔的市场空间，但经济效应差、地方政府资金配套和补偿机制到位情况也是污水处理设施投资面临的主要风险”，宋伟健表示。

　　此外，地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设领域也是此次备受关注的投资领域。2012年9月、11月和2013年4月，国家发展改革委密集批复了27个城市的轨道交通项目和规划，投资规模超过1.05万亿元，平均单公里造价超过6亿元/公里。

　　中债资信分析师赵旭东在接受《中国投资》采访时表示：近年来，中国城市轨道建设进入快速发展期，不过城市轨道线路建设难度较大，造价高，资金需求量大，投资建设和资金回收期周期长，因此，城市轨道交通项目较难吸引社会投资资本，一般由当地政府设立的城市轨道交通（或地铁）国有企业负责投资和运营。

　　“城市轨道交通项目前期投资资金配备的资本金（比例一般介于25%-50%之间）来源于政府财政资金拨款，剩余投资资金来源于银行贷款等债务融资”，赵旭东表示，“作为城市公共交通重要组成部分，轨道交通承担着一定社会公益性职能，其票价偏低，收费标准一般需通过价格听证并由物价部门核准，同时对特殊人群实行减免政策，因此，大部分地铁项目日常运营收入也难以覆盖运营成本支出，需要依靠政府补贴维持日常运营”。

　　此外，“由于日常经营盈余不足，依靠地铁项目本身偿还到期银行贷款等债务本息较困难，因此到期债务本息偿还基本需要依靠财政资金或政府配备的地铁沿线土地开发收益。总体来看，城市轨道交通项目的投资、运营和还债对地方财政实力依赖性很强，且当地政府给予地铁的财政资金补贴往往来自于地铁沿线的土地出让收益或地铁企业对这部分土地的房地产开发收益。因此，财政资金支持政策的延续性、确定性和当地政府财政实力强弱、稳定性均是影响城市轨道交通投资的风险因素”。赵旭东表示。

　　正是由于造价高、投资回收周期长、缺乏可靠的盈利模式，目前城市轨道交通项目仍难以吸引社会资本参与，赵旭东表示，未来轨道交通建设民资介入具有可能性，但进入还需当地政府配套一定的政策支持。

　　城市基础设施四大领域建设目标

　　领域 2015年目标

　　一、城市道路交通——加强

　　公共交通

　　●全国轨道交通新增运营里程1000公里

　　道路、桥梁

　　●加快完善城市道路网络系统，提升道路网络密度，提高城市道路网络连通性和可达性

　　●力争完成对全国城市危桥加固改造，地级以上城市建成桥梁信息管理系统

　　步行和自行车交通系统

　　●设市城市应建设城市步行、自行车“绿道”

　　二、城市管网——加大

　　市政地下管网

　　●完成全国城镇燃气8万公里、北方采暖地区城镇集中供热9.28万公里老旧管网改造任务，实现城市燃气普及率94%、县城及小城镇燃气普及率65%的目标

　　●开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程

　　供水、排水防涝

　　和防洪设施

　　●全国城市公共供水普及率95%和水质达标双目标

　　●重要防洪城市达到国家规定的防洪标准

　　●用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系

　　电网

　　●全国中心城市基本形成500（或330）千伏环网网架

　　●大部分城市建成220（或110）千伏环网网架

　　三、污水和垃圾处理设施——加快

　　污水处理设施

　　●36个重点城市城区实现污水“全收集、全处理”，全国所有设市城市实现污水集中处理，城市污水处理率达到85%，建设完成污水管网7.3万公里

　　●城市污泥无害化处置率达到70%左右

　　●城镇污水处理设施再生水利用率达到20%以上

　　生活垃圾处理设施

　　●36个重点城市生活垃圾全部实现无害化处理

　　●设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%左右

　　四、生态园林——加强

　　公园

　　●确保老城区人均公园绿地面积不低于5平方米

　　●公园绿地服务半径覆盖率不低于60%

　　绿地

　　●设市城市至少建成一个具有一定规模，水、气、电等设施齐备，功能完善的防灾避险公园

　　来源：本刊根据《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》整理

　　各省（市、区）“十二五”供水设施改造与建设任务

　　序号 省（市、区） 水厂改造规模

　　（万吨/日） 管网更新改造长度

　　（公里） 新建水厂规模

　　（万立方米/日） 新建管网长度

　　（公里）

　　 总计 6714 92317 5545 185320

　　1 北京 12 1912 227 783

　　2 天津 6 845 100 1425

　　3 河北 183 1864 212 5398

　　4 山西 60 3848 151 8155

　　5 内蒙古 183 2356 57 2510

　　6 辽宁 286 4612 376 10193

　　7 吉林 139 2586 214 4235

　　8 黑龙江 319 4129 207 6723

　　9 上海 942 2295 95 1004

　　10 江苏 344 3454 368 17450

　　11 浙江 244 4546 172 12632

　　12 安徽 299 4838 299 14229

　　13 福建 62 2738 75 6711

　　14 江西 76 2205 125 3388

　　15 山东 282 4253 159 3268

　　16 河南 358 4552 516 12546

　　17 湖北 379 7917 177 12635

　　18 湖南 506 5562 142 5281

　　19 广东 1087 8277 468 13023

　　20 广西 223 2007 199 1966

　　21 海南 11 692 38 1981

　　22 重庆 45 1903 177 5140

　　23 四川 169 969 342 4334

　　24 贵州 111 3005 69 5021

　　25 云南 102 3871 202 7436

　　26 西藏 5 298 36 616

　　27 陕西 100 2342 152 5333

　　28 甘肃 78 1527 29 3071

　　29 青海 5 450 19 2947

　　30 宁夏 44 467 43 1951

　　31 新疆 44 577 76 2264

　　32 新疆生产建设兵团 10 1420 24 1677

　　资料来源：全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标