土地制度变革步入战略机遇期

2013年10月08日 17:28  《中国投资》 

  文/刘慧勇

  机器易旧人易老,钱易贬值地易少

  土地实属真资财,财产制度稳为好

  近几年来媒体和知识界一直在说:我国改革已经进入深水区,处于攻坚阶段。十八大决定深化改革,政府积极释放改革红利。财税改革,金融改革,社保改革,国企改革,分配机制改革,户籍制度改革,国家机构与行政体制改革。在这多头并进的改革大潮中,土地制度变革正在步入战略机遇期。

  土地制度改革逢遇千载良机

  1997年初,我国农村实行为期30年的新一轮土地承包,再经3个月即将过去17年,还剩13年时间,此轮承包即将到期。凡事预则立,不预则废。在未来13年中,前3-5年最关键。如果花5年时间,到2019年元旦之前,还不能在我国农村实行稳定的土地制度,依然需要到期重新承包,将使农民心态不稳,投入减少,地力下降,危及粮食安全。

  进一步观察,1997年之后出生的青少年和外面结婚来到本村的妇女,在本村都没有土地。与此相反,1997年之后死亡的和由于各种原因外出工作定居的人们,则都还在本村拥有土地。这种人地分离现象,已经相当普遍,将随着时间的推移无疑还将进一步加剧。仅此一点,就已经使绝大多数农民心盼土地制度赶快改革。

  基于上述实际情况,我国知识界与新闻媒体,包括各级党政官员,对农村土地制度必须加快改革的大方向,有着高度共识,没有公开反对意见,只是对具体改革方案存在一些不同看法。纵观数千年,对土地制度变革的人心企盼与上下共识如此一致,在我国历史上从来没有过。这是千载难逢的绝好机遇,一定要抓住,千万不要错过。

  需要恢复农民土地所有制

  解放初期,我国曾经成功建立农民土地所有制。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》第1条申明:“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”。什么是农民土地所有制,该法下述2条讲得十分清楚。第6条规定:“使全乡村人民均获得相等的土地并归个人所有”。第30条规定:“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

  到1952年底,全国土改基本完成。从那时至今的60多年,可以划分为前后两大阶段。前30年为第一阶段,农村土地制度经历了剧烈震荡。刚刚实现的农民土地所有制,经过互助组、初级社、高级社,很快就在1958年转变为以人民公社为核算单位的农村土地集体所有制。实践表明,这次土地制度大转变很不成功,大量耕畜被宰杀聚餐,农业生产力遭受严重破坏,粮棉油大幅度减产,上百万人死于饥饿,个别地方甚至出现易子而食现象。

  难以估量的损失与严酷现实,换来必要调整。1962年以人民公社为核算单位的农村土地集体所有制,被调整为“三级所有、队为基础”。退到以生产队作为核算单位,农民不再宰杀耕畜,农业生产有所恢复。但不是每个农民都尽心竭力参加集体劳动,“大锅饭”造成很多人出工不出力,粮食单产难以提高,粮油棉布肉蛋鱼短缺,不得不凭票限量供应,勉强维持城乡居民最低生存需求。

  粮食长期低产表明,退到以生产队作为核算单位的调整,尽管效果不小,但并不到位。对此,并非无人知情,但在反对“单干风”,狠批“三自一包”的激烈路线斗争环境中,不可能进行更深入的改革。直到邓小平复出,否定“两个凡是”后,才默许安徽凤阳等地以“大包干”名义实行“包产到户”。结果一包就灵,增产效果显著,各地争相效仿。1979年全国只有1.02%的生产队实行大包干,1980年上升到14.4%,到1984年家庭联产承包责任制的占比达到99%。

  此后30年为第二阶段,全国农村实行土地承包责任制。抛开产权关系不论,暂不涉及土地的买卖问题,主要就土地使用与经营而言,这种农民土地承包制与土改后实现的农民土地所有制,实际上已经没有多大区别。从这个角度看,这次自下而上的调整,基本到位了,接近1952年的出发点,土地经营效果良好,粮棉产量提高,粮票布票取消。

  总结过去60多年正反两面的经验教训,下一阶段的农村土地制度改革,应当走向何方呢?笔者猜测:可能需要将现行的农民土地承包制回归为《中华人民共和国土地改革法》规定的农民土地所有制。具体实施办法非常简单,就是由人民政府向承包土地的农户颁发土地所有证,承认其土地产权,赋予“自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

  采用上述简单办法,有一个值得注意的时间界限,就是需要在未来3-5年之内实行。如果超过这个时间界限,事情就可能变得相当复杂,这是因为再过5年,此轮土地承包期就只剩8年了。8年的盼头,可能会使少地农户强烈要求等到2027年重新承包土地时,调增了自家的土地面积后,再行改革。而到那时再改革,将极大延缓我国的农业现代化与城镇化进程。

  无须担忧农村土地买卖

  是否应当通过颁发土地所有证,将现行的农民土地承包制,回归为农民土地所有制,最大分歧点在土地买卖。这是因为在“中华人民共和国土地改革法”规定的土地所有者3项权利中,自由经营权早已实现,出租土地的情形客观上也已经存在,没有谁对土地出租进行限制。所以,目前唯一存有异议的,只是可否给予持证者土地买卖权。

  土地买卖是实现土地流转的重要交易方式。对于土地流转的现实必要性与未来发展趋势,举国上下有着高度共识,可能没有多少人会觉得人均不足几亩地的小农经济,能够维持长久。小面积的种植业,已经严重束缚了农业生产力的发展,妨碍土地有效利用,即使单从农民家庭收入的角度看,也无法长期支撑。因而,目前几乎人人皆知土地流转与适当集中,是大势所趋,势在必然。

  面对这样的客观形势,仍然有人不赞成给予农民土地买卖权,这是为什么呢?他们不赞成的主要理由,是担心农民出卖土地后,失去生活保障,引发社会动荡。这是一个极其严重的社会问题,谁都不敢掉以轻心。但同时这又是个双重虚假的命题,要看清其中真相,需要连续剥开两层皮。

  其一,他们所持的理由,与他们承认的土地流转与适当集中必然趋势之间,存在着明显的矛盾。既然土地要流转,就得有人出售。既然多数农田将会集中为适合现代化家庭农场经营的较大地块,那么,家家都将少量土地保持自己手中,充当生活保障,就是不可能的事情。反过来说,如果农田不可买卖,那么,现代化家庭农场经营所需的较多土地,从何而来?

  其二,如果人们的生活必须依赖土地保障,那么,日益增多的城市人口又当如何保障他们的生活呢?所有城市化率超过70%的发达国家,都能验证一个简单的道理,国民生活保障不必建立在占有最重要生产资料——农田的基础上,真正可以需要依靠的,是完善的社会保障制度。

  包括农田在内的一切生产资料,都应当按照提高使用效率的原则进行配置,由市场进行调节,该集中就集中,该分散就分散,不宜强制均分,充当社保工具。稳定与公平的社会保障制度,应当按照人文关怀的精神,一视同仁地进行设计,不宜人分两等,长期保持二元结构。须知,中华民族已经随同全人类一起,步入了21世纪。

  效率与公平之间,存在着有机联系。生产资料的利用效率提高了,粮食、衣料、药品与建筑材料等各类产出增加了,社会保障也就有了更加雄厚的物质基础。忽视这种联系,企图通过牺牲土地利用效率的办法,来保障农民的生活,与现代法治社会的运行理念相去甚远。其实施结果,将南辕北辙,不仅要延长土地对农村剩余劳动力的束缚时间,同时还会延缓新型城镇化的进程。

  城镇土地制度需要相应改革

  由于我国商业用地使用权的租用期限,仅为40年,工业用地50年,随着第一批工商用地使用权租用期限的逐渐临近,已经迫切需要对城镇土地制度的改革,给出一定的说法。城镇住宅建设用地使用权的租用期限,虽然略长一些,为70年,但涉及的人数众多,同样备受关注。

  一个国家,在重大财产制度方面,长期存在某种程度的不确定性,总是让人费捉摸,不知将会出台什么政策,不是一件好事,不利于稳定,因而也就并非明智之举。如果上面讨论的农村土地制度改革进展顺利,有所突破,那么,城镇土地制度的改革,就应当乘机跟进,彻底解除人们的后顾之忧。

  处于繁华地段的一座高档商厦,经营久了或许形成商誉,即使楼体破损难修,重新翻建的商业价值也可能很大。对此类商家租用的商业地产,每隔40年就要重新商定1次土地使用权租金,是利国利民的必要行为吗?果真如此实行,不知要有多少官员,误入贪腐陷阱,将被投入牢狱。

  为减少不必要的麻烦,消除难以琢磨的烦恼,上述商业用地的产权,不妨出售给商家。同理,工业用地的产权,也可以出售给工业厂家。住宅用地的产权,可以出售给业主。至于国家与商家、厂家及业主之间的利益关系,完全可以运用税收工具进行调节。对于工商企业因成本降低而增加的利润,可以通过征收所得税收取。对各类房产与地产的大幅度升值,可以通过物业税收取。总而言之,政府真要向富人收钱,比从穷人身上收钱,办法多得多,不必百分之百垄断城镇地产。

  各级政府之间也需要明晰地产

  把确权给农民的农村土地,与确权给工商企业、商品房业主和各类事业单位、社团法人的城镇土地,全都加在一起,按总面积36亿亩匡算,折合240万平方公里,相当于四分之一国土面积。另外四分之三的国土,属于各级政府。为了更好地保护、整治和利用这些土地,既使各地明确职责,又要防止相互侵占,在各级政府之间,也有必要进一步明晰各自的地产。

  如此明晰土地产权,是否会把国家分割得七零八落呢?不会的。这里需要明确一个与土地财产权相区别的大概念——土地占领权。国家占领的土地,称为领土;国家占领的海洋,称为领海;国家占领的天空,称为领空。国家独享占领权,任何人、任何集团、任何其他国家,都不得染指,任何地区、任何势力都不得图谋分裂。从占领权角度说,普天之下莫非王土。这是不允许存在任何异议的,但土地占领权与土地产权是两码事,不可混为一谈。

  土地作为一种财产,需要和其他财产一样,给予法律保护。只有这样,土地才能充分发挥其财产功能,激励人们的积极性,使人们肯于为之付出全部精力与汗水,肯于为之向国家缴费纳税。这是地产之妙。认清这一点,善于利用这一点,在战乱时期可以夺取政权,在和平时期可以繁荣经济;忽视这一点,不善利用这一点,会使国民经济临近崩溃边缘。

  在任何国家,相邻地方政府之间的地界,一般都是清楚的。但这种地界标示的是行政管辖权范围,不等于地产划分。在地方政府的行政区划内,可能存在属于中央政府和上级政府的地产,本级政府不得悄悄侵占。由于缺少明确的法律规定和清晰的地产划分,多年来我国事实上存在着地方开发区和地方政府转让土地的项目,侵占中央政府地产的现象。譬如,海岸线一定距离内的滩涂,全都应当属于中央地产,永远作为公地保留,可是有些已经被占用了,使得游人无法沿着海边游览通行。随着改革的深入,各级政府之间的地产划分,也将逐渐提上日程。其中首先要解决的,是包括高山大河、战略要地与国家公园等在内的中央地产的圈定。

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