文/潘文灿

　　针对目前我国开发区土地资源粗放利用问题，本文提出7条建议，以促进开发区土地资源的节约集约利用

　　积极推进节约集约用地制度建设和实施，是健全最严格的土地管理制度的重要组成部分；是完善节约集约用地法制、体制、机制的重要工作任务；是促进转变土地利用方式和经济发展方式、全面落实节约优先战略的重要着力点；是落实最严格的耕地保护制度的重大举措；是提升土地资源对经济社会发展的承载能力和利用效益，破解“两难”问题，促进城乡建设用地合理布局和节约集约利用，保障和促进经济社会可持续发展的重要途径。针对目前我国开发区（包括各类园区、工业聚集区等，下同）土地资源粗放利用问题，笔者提出7条建议，以促进开发区土地资源的节约集约利用。

　　调整开发区规划

　　开发区土地资源节约集约利用必须坚持规划先行的原则，应采取更为严格的措施强化规划的管控作用。

　　土地利用总体规划、城市总体规划和产业发展规划相互联系、互为支撑，对于开发区的经济社会发展缺一不可。由于3个规划编制时间先后不一，相互沟通少，资料交换更少，各自独成体系，虽然3个规划的总体目标不冲突，但具体时点、地域安排、指标数据等多有不一致，有的甚至无法吻合，给3个规划的实施均带来不利影响。现在，新一轮土地利用总体规划已获批，新的城市总体规划（2013-2030年）正在修编，新的产业发展规划也正在形成，为了今后开发区经济社会的协调、可持续发展，应积极在开发区推进“三规合一”，实现3个规划的有效对接。

　　土地利用总体规划是土地利用的前提条件，应强化土地利用总体规划的管控作用，坚持工业向开发区集中。目前，各地都建有开发区、园区、工业聚集区等，已有条件实现工业向开发区集中。对原未在开发区的企业，条件具备的要鼓励和引导向开发区集中，对新上或引进的项目必须按规划要求进驻开发区。

　　调整优化产业结构

　　开发区经过多年的建设和发展，其经济增长和区政建设都发生了巨大变化。目前有些开发区因产业结构不尽合理，区域内的项目安排存在交叉错位又相互冲突的现象，如偏重于工业生产和仓储等项目，而商业、医疗、学校、居住等配套设施欠缺。成功开发区的经验证明，一个好的开发区的建设与发展，在产业布局上要科学合理，在区政建设和生活配套设施上要跟得上，既有利于生产与工作，又方便于生活。要使得在开发区工作和生活的人们感到居住、购物、看病、小孩上学等都像在城里一样方便。为此，要加快推进开发区的城市化进程，促使开发区更好更快地健康发展。

　　应对开发区现有不合理的土地利用结构进行调整，淘汰落后产能，为符合国家产业政策，有利于开发区产业升级的高新项目腾出用地空间。应通过建设一批产能先进的项目，使开发区的产业布局明显优化，产品结构明显改善，土地利用明显集约，经济效益明显增强。应通过持续推进优势产业高端化、传统产业品牌化、新兴产业规模化，使其传统产业优势更为明显，新兴产业经济效益大幅提升。应通过制定产业目录，引导项目投向，从审批、核准、备案等环节把好项目准入关。应将建设用地指标、环境容量指标等政府可调控资源，优先配置给重点区域、重点领域和重点企业，为投资者营造一个规划科学、结构合理、布局适当、项目高端的好环境。

　　立体化集约用地

　　开发区应按其不同项目用地，适度提高容积率和建筑密度，提倡和鼓励各项目立体式发展，最大限度地提高和挖掘土地利用效能。

　　在符合城市规划的前提下，鼓励开发区的项目建设向空中发展，提高建筑高度，建设高层商服、办公及住宅楼。新建、改建的商业、仓库等要建多层建筑。适合多层生产厂房的工业项目，厂房建设不低于3层，容积率不小于1.2，建筑密度一般不低于50%，绿地率一般不大于15%。应认真做好开发区地下空间的开发利用规划，不断扩大地下空间利用规模。在拟建的大型商场和住宅小区都要建设地下停车场，有条件的要建设地下商业街、地下大型商场以及仓储库房和地下文化娱乐设施等。建设地下非营利性生产、生活设施的可按划拨方式供地；建设经营性地下建（构）筑物的，其出让底价负一层参照同地段同类用途地面市场价格的50%确定，负二层按负一层50%确定，依此类推。

　　科学绿化是现代开发区美化环境、净化空气、调节气候的需要。为节约集约利用土地，应防止盲目追求成片绿地面积，各开发区或小区的绿化面积都要严格执行国家规定标准，提倡屋顶绿化和垂直绿化。屋顶绿化是一项很复杂的系统工程，涉及楼顶承重、防水等诸多因素，具有严格的技术规范和要求，应由专业机构实施。垂直绿化包括各种墙面绿化（植物墙、生态墙、绿化墙）、桥柱绿化、阳台绿化等，具有无需骨架，自动浇灌，美观、防水、超薄、长寿命、易施工的特点，可先行推行。对于一些寸土如金的开发区或城市，可供绿化的土地有限，因此屋顶花园和垂直绿墙等立体绿化概念值得大力推广。政府应责成规划和园林部门提前做好规划和技术储备，为今后开发区立体绿化建设提供规范要求和技术标准。

　　深度挖掘土地利用潜力

　　1. 严格处置闲置土地

　　应严格按照国家有关规定，无论是招拍挂提供的土地，还是以划拨方式提供的土地，只要是连续两年不开工建设的，政府应坚决无偿收回土地使用权，以维护国家政策的严肃性，提高全社会特别是用地单位对节约集约用地的关注度和意识。

　　2. 推进低效土地二次开发利用

　　土地二次开发是解决开发区建设用地短缺的途径之一。推进低效土地二次开发利用，一要摸清土地低效利用现状。对需二次开发的土地，要弄清其原用地的性质、四址、面积、权属、地上建筑物和职工人数等。二要在调查基础上进行认真分析、评价、研究，编制好切实可行的二次开发规划，制定出切实可行的实施开发方案，避免再次低效用地的发生。三要制定好相关政策。对低效土地的处置，要区别情况进行合理补偿，尽可能照顾到原土地使用者的合法权益，减少土地纠纷，维护社会稳定。

　　3. 鼓励企业自主改造，实现内涵挖潜升级

　　各开发区要想从根本上扭转上项目没地供、老项目不景气的局面，就必须“腾笼换鸟”，在转变用地方式上下功夫。一是要帮助企业进行技术改造，加大投入和新产品的研发力度，或引进嫁接新产品新技术，使老企业的生产技术和产品尽快上档升级或更新换代。二是将现有企业的债权债务全部或部分出让，转让，与其他企业实现互惠互利。三是有偿劝退老企业，引进新项目。应通过鼓励企业自主改造，实现整个开发区的上档升级和跨越式发展。

　　4. 加大各类废弃地的整理力度

　　目前，各开发区或多或少都存在有废弃的建设用地，应督促各开发区加大废弃地的整理力度。各开发区应对废弃地的数量、分布、权属和用地性质进行认真分析和评价研究，在充分了解原因和作好相关工作的基础上，根据有关政策精神作出不同处置，该拆除的拆除，该转让的转让，该收回的收回。

　　5. 积极推进“城中村”改造

　　目前，不少地方“城中村”已严重制约着开发区的规划、布局、建设和发展，“城中村”改造已是许多开发区节约集约用地亟待解决的重大课题。各开发区应按照有关规定，制定好具体实施措施，加大“城中村”改造力度。应在解决好“城中村”农民的吃饭、就业、住房、医疗保险、村集体经济发展等问题的基础上，科学规划好“城中村”的土地，积极用于开发区的发展和项目建设。

　　提高建设用地利用强度

　　1. 强化供地前期专家审核机制

　　充分发挥专家论证的参谋作用，是依法做好用地预审，从源头上把好节约用地关的前提条件，应坚持并强化供地前期专家审核机制。廊坊市从2004年开始对重点建设项目用地进行专家论证，到2011年共论证项目98个，专家对大部分建设项目提出了提高土地利用率的整改意见，并按照国家用地标准，对其中约1/3的项目共核减用地8195.4亩。专家论证为国土部门用地审批提供了重要参考，满足了建设单位用地需求，避免了不必要的成本支出。廊坊开发区的专家论证得到河北省国土厅和国土资源部的肯定，并多次在国土资源报、河北日报、廊坊日报和省、市电视台报导。

　　专家论证的时点应在用地单位提出申请之后、国土部门审批之前进行。专家论证意见为“预审意见”，应成为用地审批的重要参考和依据。

　　2. 严格执行项目用地标准，控制项目用地规模

　　开发区之所以出现粗放、低效用地或闲置土地，一个重要原因是急于求成，饥不择食盲目引进项目，过分迎合投资者的用地需求。各开发区要认真汲取以往教训，在今后引进安排项目时，应根据项目的用地性质和国家的产业政策及用地标准，做到严格把关，在保证项目用地的前提下，严格执行项目用地标准，严格控制用地规模。

　　3. 提高建设项目入区门槛

　　目前有的开发区已出现项目多、土地少、建设用地供不应求的局面。面对这种情况，开发区应树立新的科学发展理念，改变以往“饥不择食”的招商观念，变招商为选商，提高项目入区门槛。各开发区应根据区位情况，进一步强化对产业、项目的科学规划，按其规划选商选资，严把准入关。对申请入驻的项目要进行多方论证、评审，评价其投资规模、经济效益、市场生存度和发展前景，依照评价结果，再确定是否引进、供地、供地面积和土地使用权年限，用地管理要严格项目建筑密度、容积率和投资强度。

　　4. 实行有保有控的产业用地政策，确保重点项目用地

　　在国家继续实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的形势下，有保有控、差别化供地不再是解决用地矛盾的权宜之计，而是破解发展用地难题的有效之策。面对各开发区不同产业对土地的不同需求，国土管理部门应对项目进行甄别与排序，分出轻重缓急，应有保有压，将有限的土地安排给更好、更优、更多的项目，发挥出最大整体效益。应优先保障高附加值、高效益、低污染的新兴产业和现代服务业等项目的用地，包括现代物流、研发设计、服务外包、医疗卫生、文化教育、生态环保等项目的用地，对高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩以及不符合国家产业政策、供地政策的项目，坚决不予供地。

　　强化土地利用全程监管

　　开发区项目用地管理，必须认真落实建设用地全程管理制度，把节约和高效用地贯彻到项目建设的全过程，做到批前专家论证，批中严格审查，批后严格监管，用地严格标准。

　　1. 强化供地合同管理

　　为约束项目用地单位合理使用土地，在《国有土地划拨决定书》或《国有建设用地使用权出让合同》中除约定土地出让价格、缴款日期和交地条件，商业项目和住宅项目还应约定开竣工时间、建筑总面积、容积率、建筑密度、绿地率、闲置费、违约金等；工业项目还应约定开竣工时间、建筑总面积、容积率、建筑密度（系数）、投资强度、绿地率、主体工程占地面积、行政办公及生活服务设施用地比例、闲置费、违约金等，并应明确提出严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。

　　在开发区的建设项目竣工验收时，对没有达到控制指标要求的，可依照合同约定及有关规定追究违约责任，收取合同约定的违约金。

　　2. 严格项目竣工验收，建立节约集约用地共同责任机制

　　在项目建设竣工后，应由发改委、国土资源、规划、建设、环保、消防等部门联合组成项目建设竣工验收小组，对建设项目进行严格验收，具体内容应包括以下几个方面：（1）查看建设项目是否按照用地批准文件规定的用途、位置、面积、建设规划方案规定的要求使用土地；（2）项目用地的界址、面积是否与《建设用地批准书》相一致，是否存在改变用途、用地移位或多占土地的现象；（3）按照土地、规划和建设的有关规定，对照用地建设标准，查看工程建设的有关数据，对建设项目作出验收评价。对不达标或违约建设的，依照有关规定或合同约定严格查处；（4）对竣工建设项目的投资强度、容积率、建筑密度（建筑系数）和绿化率进行严格审查，违者依法依规严肃查处。

　　3. 加强项目建设期的有效监控，实时监控土地利用状况

　　建设项目批后监管最关键的是在供地后项目建设期的有效监控，才能及时发现、解决问题，避免既成事实后引起的麻烦。项目建设期监控主要有3个阶段：一是项目单位取得土地使用权后，正式开工前的施工图设计阶段，监控的主要内容是审查工程施工图是否与供地合同的约定条件相符。二是项目建设阶段，监控的主要内容是看建设单位是否严格按照批准的工程施工图进行施工。三是项目竣工验收前，监控的主要内容是审查全部建设内容是否符合供地合同的约定条件。

　　建立节约集约用地评价考核和激励机制

　　土地利用评价是考核一个地区或一个项目是否节约集约用地的重要手段。应严格按照有关规定评价开发区的用地是否节约高效，并依据评价构建激励机制。

　　1. 定期开展土地节约集约利用评价和考核工作

　　应严格按节约集约用地的评价规程，定期开展和更新土地节约集约利用评价，根据其评价结果剖析研究企业或项目及整个开发区用地的绩效、投入产出比例、用地是高效还是低效。应针对存在的问题进行深入分析，查找原因，找出解决问题的办法和措施。

　　对开发区土地资源的节约集约利用评价，不单是对土地利用效率的评价，也是对开发区班子工作的考核。国家应把开发区节约集约用地考核评价结果纳入到领导班子和领导干部经济社会发展综合评价体系中，并实施综合考核奖惩办法。政府应制定节约集约用地单项考核奖惩办法，对节约集约用地做出贡献的单位和个人，应根据不同贡献给予不同奖励。开发区也应根据政府制定的节约集约用地奖励办法，对本区域内各项目用地定期进行绩效评价，对占地少又效益好的企业或项目要给予表彰和奖励。

　　2. 鼓励工业项目节约集约利用土地

　　在开发区投资项目中，工业项目在提升开发区品质中起着举足轻重的作用。因此，各开发区应根据国家标准，专门制定细化和完善的工业用地节约集约利用鼓励政策和办法。对鼓励的项目要具体明确，投资额要有明确的下限，建设要有规范具体的要求。对符合国家产业政策，投资强度、容积率、建筑密度、绿化率等达标的占地少、效益好的工业项目，要按鼓励政策给予奖励。

　　3. 发挥地价杠杆作用

　　运用地价政策调整优化产业结构是节约集约用地的有效手段。在开发区建设和发展过程中，应始终推行差别化的地价政策。开发区在引进和安排项目时，应根据项目建设的性质和不同情况，实行有保有压的地价政策，差别化供地，优惠引入符合国家产业政策的鼓励项目或重点项目。

　　4. 鼓励开发利用地上地下空间

　　开发区应鼓励项目建设向空中要高度，向地上要密度，向地下要深度。除个别有大型设备的工业项目，一般工业项目都要求建多层厂房（车间），职工食堂、仓库和停车场等建在地下；仓储业也要建多层仓库。对办公、宿舍、研发、文教、卫生等高层建筑项目，能充分利用地下空间建附属设施的，要依照有关规定在土地出让金、城市配套费和税收等方面给予减免。对新建或改建的上述项目，没能按合同约定充分利用地上地下空间的，容积率、建筑密度和投资强度等达不到规定要求的，要被限期改正并按约定予以处罚。

　　5. 鼓励二次开发低效用地

　　各开发区应区分不同情况，制定好二次开发低效用地的具体方案，应按工业、商业、金融、文教、卫生和医疗等不同行业特点制定实施细则。对低效用地者可鼓励自我改造、联合开发、转让部分或全部土地使用权，也可实行政府回购土地使用权。政府应针对开发区二次开发的不同情况，制定或修定二次开发的优惠政策或奖励办法，鼓励开发区二次开发低效用地。

　　6. 鼓励“城中村”改造

　　政府及开发区领导应认真研究城中村改造问题，出台或完善城中村改造方案（细则）和城中村改造鼓励政策。政策制定时，应倾听村民的合理诉求，应充分满足他们的合理要求，应考虑给村集体经济发展留下空间。对积极响应并主动配合改造的村集体和村民应给予表彰和奖励。要鼓励“城中村”集体自行改造或与开发商联合改造，也鼓励村集体将土地有偿交给政府改造。（作者：国土资源部咨研中心主任）