文/张新民 于兴丽

　　出租屋是解决农民工低成本进城的重要手段，应该用改革的思路来解决出租屋建设和管理中存在的问题

　　安居才能乐业，如何解决进城农民工的居住问题是城市政府面临的一项重要任务。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研组在广州市番禺区调研中发现，出租屋解决70%以上流动人口的居住问题和部分社会管理问题。我们认为出租屋是解决农民工低成本进城的重要手段，应该用改革的思路来解决出租屋建设和管理中存在的问题。

　　番禺区流动人口由2005年的73.08万增加到2012年的134.38万，年均增长9.1%，农民工约占流动人口的90%。这么庞大的流动人口居住问题是如何解决的呢？调研中发现，流动人口各种居住形式是出租屋71.71%，单位宿舍13.54%，亲友房屋1.74%，自购房屋6.03%，工地工棚0.93%，其他6.05%等。

　　出租屋有城市和农村之分，城市以套为单位，农村以栋为单位，每栋出租屋又含有若干套。番禺区出租屋数量由2005年的5.7万栋、10.6万套，增加到2012年的17.26万栋、76.7万套。出租屋大多数位于城乡结合部，或者城中村，与外来务工人员工作地点相距较近，通勤成本很低。据调查，番禺区84%的流动人口居住在农村，农村出租屋占全区总套数的88%。

　　出租屋多方利好

　　从农民工角度，提供低成本的居住空间，居住条件不断改善。农民工进城打工，落下脚是最基本的，而低成本的住房是农民工首先要考虑的。番禺区每套出租屋建筑面积在10-15平方米左右，月租金从150-400元不等，房租支出约占农民工务工收入的10%-20%，约为总消费支出的20%，这种消费水平也是农民工能够承受的。为了降低成本，合租的占8成左右，特别是举家搬迁的流动人口基本居住在出租屋的。另外，选择出租屋，手续简单方便，自由度比较大，适应农民工流动性的特点，不像通过中介公司租房还要预交几个月的押金，也不像政府的保障性住房需要繁琐的手续及长时间的审核等待。农民工的居住条件不断改善，一般出租屋都有独立的卫生间（浴室）、厨房、水电独立设置，室内配有有线电视、液化气罐，有的还能上网，室外配有消防设施等，调查显示，农民工人均居住面积约为9平方米，比2007年增长30%以上，农民工对出租屋的满意度高达95%以上。

　　从当地农民的角度，解决了就业问题，增加了财产性收入。城市的蔓延，必将导致农地的占用，城乡结合部是首当其冲的，如何解决失地农民就业问题成为困扰政府的难题。在外来人口聚居区，管理出租屋成为解决本地农民就业的重要途径。调研时发现，出租屋主承担了物业管理员的职责，不但要打扫公共卫生，还要维持出租屋内部公共秩序。据调查，出租屋个人管理占84%，大多数出租屋主年龄在50岁左右，受教育水平不高，除了从事农业生产，没有一技之长，开展出租屋经营，门槛不高，还有的雇佣了一些亲戚朋友。不少本地农民已经在城镇购买了商品房，在自家的宅基地上建设房屋专门用于出租，也有的租赁了集体土地建设了出租屋，年出租房屋收入在几千元到几十万元不等。抽样调查，在大岗镇，出租房屋收入占出租屋主总收入的比重在17.6%-100%，平均为35%，有4.8%的出租屋主收入全部来自出租房屋收入。

　　从政府的角度，减轻了保障性住房所需的土地成本、财务成本和社会成本。资金短缺是保障性住房建设的主要限制因素。建设保障性住房主要依靠财政投入，特别是对地方政府，不但要承担建设资金的绝大部分支出，还要承担土地成本、社会管理成本等。番禺区70%以上的出租屋是村民在自家宅基地上建设的，基本上没有土地成本，也有的是租赁的集体土地，土地成本比较低廉。出租屋这种形式，政府不必再去征用土地，征地成本可以节省，而且也有利于耕地保护，缓解了征地拆迁带来的社会矛盾。出租屋的建设是由农民自发建造的，政府并不需要为出租屋建设支付任何费用，因此建设成本也节省下来了。访谈中发现，出租房屋收回成本最短时间为5年，最长的有10余年，农民有较高的自建积极性。

　　从企业角度，降低了企业的用工成本和管理成本。以往很多企业为了留住人才采取自建员工宿舍楼的模式，虽然能解决外来务工人员的居住问题，但也给企业的资金和管理带来一定压力。出租屋为企业（雇主）解决了农民工的居住问题，稳定了农民工的就业，确保了企业可持续发展。低廉的居住成本维持了较低的劳动力再生产成本，减少了企业的资金投入和后续管理负担，使企业将更多的资金和精力投入到生产经营管理中去，增加了企业效益。

　　问题不容忽视

　　尽管如此，出租屋在建设和管理中也存在不少问题。

　　首先基础设施配套差，公共服务供给严重不足。外来人口增多增加了用水、用电等和环境承受压力。在现实中，政府开展市政公用设施建设必须将农村集体建设用地变性为国有土地，受现行规划体制、土地制度等制度性因素的限制，建设在集体建设用地上的出租屋普遍不能得到现行规划认可。集体经济组织开展的基础设施和公共服务设施财力不足，条件较差，有的存在着交通不畅、垃圾处理不及时、夜晚缺乏公共照明设施等问题。出租屋建筑功能布局过于单一，个别存在着消防、治安隐患。在公共服务方面，公办学校为流动人口子女提供学位有限，仅能解决50%左右就学问题。另外，医疗卫生机构和文娱活动中心等社会服务网点布局严重不足。

　　其次，政府对出租屋和流动人口管理服务投入不足。政府为管理出租屋及流动人口专门成立了流管部门，但经费主要来自于“两费一税” 的返还。“两费一税”分别指向企业征收的使用流动人口调配费（每人每月9元）、向流动人口征收的治安联防费（每人每月2.5元）、向出租人征收的个人出租房屋综合地方税，“两费一税”大部分返还给区和镇街。2011年番禺区“两费一税”达到13234.98万元，流管部门财政投入（流管经费）达到12593.4万元。2007-2011年，番禺区流管经费占“两费一税”征收总额的比例在90%-103.6%。上述税费基本上来源于流动人口，等于从流动人口自己缴纳的费用中解决对流动人口的管理问题。2012年以来，广东省相继取消了流动人口治安联防费、使用流动人口调配费，只征收出租房屋综合地方税。但政府对出租屋的管理仍以治安和安全管理为主，管理机构仍隶属政法部门，管理的强度远大于服务的强度。

　　还有，农村出租屋受到体制上因素制约。现在出租屋大多是农民利用宅基地或者是各类集体建设用地建造的，大多数房屋并没有取得房屋产权证明，因此这些出租屋在法律上并不被完全认可，也很难进入到市场流转。番禺撤市建区后，大部分地区被列入城市规划重要控制区，政府为改善城镇面貌，降低城镇改造成本，对农民建房和房屋改造的控制力度在不断加大，农民建房要求每户住宅面积不超过120平方米（2012年改为实际建设占地面积80平方米），高度不能超过12.5米，不能超过3层半。对于改建的，除非经过有关部门鉴定为危房的房屋可以进行翻新，否则城区内的农民住房一律不得翻新改造。据了解，番禺区已经有11年没有批准过农村宅基地建房了。按照现行的报建程序，一般建设工程申报需要10多个环节，涉及市、区国土规划多个审批部门，需要提供的报建资料十分繁多，完成整个审批流程一般需要一年以上时间。这对于大部分生活在农村的农民个人或村集体而言，合法报建的“成本”太高了，这在一定程度上限制了农民建设出租屋的热情。农民建房的资金全部来自于自有资金及借款等，现行体制下还不能申请金融支持，调研组随机采访了几十个出租屋主，没有一个能申请到银行贷款的。

　　应将农村出租屋纳入城市规划体系

　　2012年我国农民工总量为2.6亿，未来10-20年，将有4亿农民进城，全靠政府的保障性住房，财力上政府根本承受不起，也与农民工反复性流动现实不相适应。解决农民工的住房问题应以租房为主，不宜通过住房福利化将其固化。从全国来说，有1/3以上的农民工是居住在出租屋的，广东省达到64%，广州市更是高达70%。我们在调研中了解到，农村出租屋是当前进城农民工居住的重要渠道，是市场力量解决农民工居住问题的有效探索。通过出租屋降低了进城农民工的居住成本，有效增加了本地农民的财产性收入，改善了进城农民工基本居住条件，提高了集体建设土地集约化利用程度。

　　应将农村出租屋纳入城市规划体系，允许农民在规划许可条件下建造出租屋。中央有关文件多次明确提出要改善农民工居住条件，出租屋是以市场化手段解决了进城农民工的住房问题和部分社会管理问题，这就需要我们从现实出发，对包括宅基地在内的农村集体建设用地使用进行改革，将农村出租屋纳入城市规划，鼓励利用市场化的力量参与城镇化建设。第一，政府要做好相应规划，规范建筑质量和安全。要允许当地农民按政府统一规划要求在自己的宅基地上或者租赁集体建设用地建设出租屋。允许将出租屋长期用于出租或者从事相关服务业，赋予农民对宅基地的长期使用权，引导农民长期投资。第二，出租屋的建设面积、建设高度需要重新认定。政府应简化审批手续，统一对农村出租屋建设审批、建设面积、建设高度、建筑质量、消防安全、环境卫生等进行规范化管理。在出租屋建筑空间上给予一定弹性，允许建设高层，通过提高容积率来节省空间。第三，要切实解决好出租屋的金融服务问题。

　　配套建设农村出租屋的基础设施和公共服务设施。第一，要做好基础设施建设。在流动人口聚居的城乡结合部和“城中村”，政府可以尝试在不改变产权关系前提下，加大对供排水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾处理、通信、网络等基础设施建设的投入力度，改善流动人口居住的基本条件。做好流动人口聚居区与主城区道路联络线建设。第二，要完善公共服务网点布局建设。加大对文化、教育、医疗卫生等公共服务网点体系建设投入，解决好农民工子女上学问题。要把农民工聚居区基础设施项目建设作为未来政府基础设施投资项目的切入点。可以考虑在发改部门立项，专款解决对农民工聚居区的基础设施和公共服务设施改造项目，并由中央和地方各自分摊一部分支出。第三，在流动人口聚居区建立完善社区服务管理。保障流动人口享受与城镇居民同等社区服务，增强社区对他们的凝聚力。建议吸纳一部分流动人口参与出租屋和流动人口管理服务，一方面扩大流动人口的就业，另一方面使得管理服务更具有针对性。

　　将出租屋纳入不动产税征收试点。目前大多数农村出租屋被认定为违章建筑，主要原因是这种形式与土地管理法等法律存在冲突，并且出租屋不能直接给地方财政做贡献，政府还要增加相应的基础设施和公共服务设施投入，而目前政府又缺乏资金来源渠道。农村出租屋建设中不含土地出让金，对其征收不动产税符合税收规律。如果对在集体建设用地上建设的自住和经营性租赁房屋纳入不动产征税范围，相当于政府已经认定了这种形式，可以给予农民稳定的预期，同时，会引导社会力量建设出租屋，改善进城农民工的居住条件。政府可以通过征收不动产税获得稳定的收入来源，解决相应的基础设施和公共服务设施投入问题，这会降低城市政府对土地出让的依赖程度，促进城市发展方式的转变。（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）