胡琳琳 陈炳才 郑慧

　　提高国有企业在国民经济中的活力、影响力、控制力，根本在于国有企业能否做优、做强、做大，而关键之一在于用人制度，尤其是企业领导干部的选拔和任用管理制度建设。党的十八大提出要推动国有企业人事制度改革，推进国有企业领导干部选任管理制度改革有利于整个领导干部选任和管理体制改革，并将推动我国的政治体制改革。

　　一、中央国有企业领导人员选任和管理中存在的不足

　　目前，国有企业领导干部制度仍存在诸多需要解决的问题。具体表现为：

　　1.以党政干部标准衡量企业领导干部。企业是盈利组织，党政机关是管理机构，机构的性质不同，干部的成长规律不同，干部选任和管理的要求不同。但目前往往将企业领导干部的选拔任用按照党政干部选拔任用的标准和程序来执行，不能体现企业的特点和需求。

　　2.未进行分类选任和管理。国有企业分竞争性和非竞争性企业，企业领导人员分为经营性人员和监管性人员。企业性质不同，干部的成长规律不同；领导岗位不同，对领导人员的专业、能力等要求不同。性质和岗位不同，其考核指标和薪酬机制也不同。而目前国有企业领导人员的选任和管理缺乏分类，很难选拔和培养出具有专业化、经营业绩的企业家和企业领导干部，也难以激发领导干部的创造活力和国际竞争力。

　　3.领导选任缺乏能上能下、能进能出机制。目前，国有企业区分为中央管企业和国资委管理的企业，有些企业领导干部考察和选任时优秀，就任后却不优秀；有些就任几年，前面优秀，后面不优秀，但没有退出机制。有些业绩考核不合格，也无法降级或退出。

　　4.市场化选拔人才的机制未得到有效发挥。市场化选聘企业经营人才的核心有三个方面：一是民主化。其民主选举是通过股权来实现，根据股权份额，确定在投票中的影响，而目前股权份额在国有企业领导人的市场化选聘中并未得到有效发挥。二是专业化。主要看过去的管理经验包括学历、经历、资历，重点是经营业绩。但目前选聘中往往采取考试、谈话的方式进行，虽然对经历有所了解，但对业绩的考察和把握不够。三是问责制。市场机制下企业经营好坏，会立即反映到经营者的薪酬上，严重的会丢饭碗，而且股东也要承担经济责任和风险。这些机制，我国国有企业运用相对较少。

　　5.领导班子中的“中心”、“核心”存在矛盾。《公司法》规定董事长是企业法人代表，董事会聘任经营层,实际未执行，这也导致一些企业董事会与经营班子之间不协调。按照《企业法》成立的企业，厂长、经理是法人代表，处于中心地位。党委制企业党委发挥政治核心作用，党组制企业党组发挥领导核心作用。当法人与党组书记、党委书记是两人时，就可能产生矛盾。现实中，《公司法》企业的董事长（党委书记）和总经理，《企业法》企业的党委书记和总经理，都由同一上级任命，这也导致一些企业领导班子不和谐。

　　6. 业绩考核和薪酬激励机制不合理。目前的业绩考核过于强调经济利益，容易导致企业行为短期化。国资委对中央企业业绩的年度考核指标中经济指标占70%，其他指标只有30%，这容易导致企业管理者过分注重利润及追逐自身收入水平提高，乃至虚报业绩牟取个人利益，从而忽略长期发展和投资。考核缺乏企业分类和岗位分类，对竞争性、非竞争性企业，有市场压力和无市场压力的企业，几乎是同样的考核指标，无法辨别企业经营管理者能力大小和水平高低。考核也没有区分不同的领导岗位，无法衡量个人在分管或专业领域的水平。由于业绩考核和确定本身存在问题，薪酬激励就不可能科学合理。薪酬确定方面缺乏标准，基本上是企业自己确定，不能体现能力和水平的差异。与其他高收入者比较，国有企业领导人员的收入无风险（降低收入）、无（破产）压力，甚至在经营业绩下降的同时，其工资水平依然很高。

　　二、中央国有企业领导选任和管理制度改革的指导原则和方向

　　（一）指导原则

　　中央国有企业领导人员选任和管理的关键在于制度设计，在于把握好改革方向和选任管理的目标和重点。改革应坚持以下原则：一是党管干部原则。可由中央、国务院或政府部门任命企业董事长，或中央、国务院提名，国资委任命，后者更合适市场经济和现代企业制度的要求。二是德才兼备原则。干部选任的德才标准——政治标准、廉政要求和道德修养不仅要作为国有企业领导人员选任的前提条件，也应作为任职中的观察条件。三是民主、公开、竞争、择优原则。民主原则同样适用国有企业领导干部选任，但需要进行具体区分，在程序上与党政机关不完全一样。企业董事会成员和经营班子的选拔中，民主需要从“一人一票制”扩展到“一股一票制”，体现现代企业制度的要求，符合企业特点。四是注重实绩原则。企业领导人的选任，要注重过去的经营业绩和专业化阅历，考核未来的业绩，并制定准确、具体的衡量指标。这样，原则与实际结合，就会发挥实质性作用。

　　（二）改革方向

　　改革既要考虑中国国情和发展阶段，也要符合党政分开、政企分开、党企分开的改革要求，建立起适应社会主义市场经济和中国特色现代企业制度要求的国有企业领导人员选任管理制度。改革的方向和目标是：第一，实现选任管理的科学化、法制化、制度化、规范化。坚持分类管理，根据企业经营性质、岗位特点，采取不同的选任和考核制度。第二，实行民主、公开、竞争、择优上岗。充分发挥公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔方式在干部、人才选任中的作用。实行多元化选任方式。根据国有企业的不同特点和企业领导人岗位类别，分别实行选任制、聘任制和委任制。第三，充分发挥市场化选拔领导和人才的作用。打破国内外人才市场界限，打破所有制、身份、国别界限，考虑历史的经营业绩、专业素质和企业发展要求，不拘一格选拔干部和人才。第四，建立起公平、公正的企业和个人业绩考核制度。把经营业绩和管理经验等作为干部、人才选拔的重要标准。建立起根据考核业绩决定国有企业领导干部能上能下的机制。第五，建立国有企业领导干部任用问责制。逐步建立竞争性企业干部任用追究机制，建立谁选拔、谁任命、谁考核、谁负责的干部任免制度，任免机构要承担一定的政治责任。

　　三、中央国有企业领导人员选任和管理制度改革主要建议

　　（一）合理界定中央企业领导干部选任和管辖范围

　　目前中央和国资委分工管理企业领导干部选任的格局可以维持稳定。中央主要管辖公益性或非竞争性的影响国计民生的国有企业，其他企业由国资委管辖。对国有企业领导人员的选任管理主要是国有独资企业和作为主要发起人的国有控股企业。国有参股或不是主要发起人的国有控股企业领导人，国资委原则上不管人事任免。对国有企业领导干部选任和管理只限于董事长、党委书记和监事会主席。非竞争性企业的总经理可以采取委任制，也可以采取选举制或聘任制。竞争性企业的经理层聘任原则上交给企业董事会去管理，中央和国资委不再管理。但可以根据业绩提名总经理任董事长、党委书记。

　　（二）根据企业和岗位性质进行分类选任

　　区分公益性企业和盈利性企业、竞争性企业和非竞争性企业。公益性企业完全按照党政干部标准进行考核和选任，适当考虑专业性。竞争性企业董事长、总经理的选任、考核、评价、监督、激励，应更多地考虑市场化要求，并有计划有步骤地推进。非竞争性企业按照企业要求考核，但在薪酬上，与政府部门同等条件的收入差距控制在合理范围内。

　　区分监管性与经营性领导岗位。监管性领导岗位包括党委会成员、部分董事会、监事会成员；经营性领导岗位包括经营班子、部分董事会、监事会人员。党员领导干部的选任，在“红”的方面，要按照党政干部的政治标准来执行，而非党员干部和人才以及非竞争性企业的总经理，其选任的政治要求可以是爱国爱企、遵纪守法。在专业化方面，竞争性企业的董事长、总经理，非竞争性企业的总经理，都应该是高管型企业家。

　　（三）对企业领导干部进行资格认证，明确准入退出条件

　　明确和细化国有企业领导人选任和管理原则，制定国有企业选任的任职条件和任职资格。除党委书记职务外，其他职务都必须有若干年的企业经营管理和业绩要求，有在企业任职经历的要求。组织部门可建立资格认证制度，凡是符合任职条件和资格的人，经过考试、面谈、业绩等资料，给予资格认证证明。明确规定国有企业领导人员应能上能下、能进能出、竞争择优的具体条件，制定职务随绩效升降而升降、收入随绩效而浮动的考核措施。正常经济条件下，在任业绩连续两年下降的，应为考核不合格。特殊经济情况下，业绩下降连续超过行业平均的，认定为考核不合格。

　　（四）解决好现行企业领导班子之间的不协调问题

　　明确出资人的身份，理顺企业领导班子职责。公司制企业，尤其是上市公司，要充分发挥董事会的作用。将用人权交给董事会，加强对董事长的监督。将总经理或经营层的聘任、考核、评价、激励，交给董事会管理，消除董事长与总经理的矛盾。同时，应加强监事会和独立董事制度建设，在制度上解决对董事长的监督问题。党组织发挥政治核心作用，为董事会的日常工作保驾护航。在董事会人员选任中发挥重要作用，尤其是在考核人员“德”的方面，起到主体作用。党组织应保证党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，实现国有资产的保值增值，其参与“三重一大”等重大决策在于组织会议，听取党员代表和工会代表的意见，形成决议，通过投票权实现。

　　解决“中心”、 “核心”问题。将用人权交给董事会，加强对董事长的监督。《公司法》企业应按规定，将总经理或经营层的聘任、考核、评价、激励，交给董事会管理，从制度上消除董事长与总经理的矛盾。同时，应加强监事会和独立董事制度建设，在制度上解决对董事长的监督问题。从受《企业法》规范变为受《公司法》规范的企业，可考虑将党组改为党委，赋予其管理下属全资与控股企业党组织的权利，党组织是企业的政治核心，发挥保证监督作用。公司制企业党委要保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，参与企业重大问题的决策转变为在董事会代表国有出资人的投票权，董事长的决议必须按照投票权的比重和次序进行决策或否决。党组织参与重大决策在于通过组织和党委会议，听取党员代表和工会代表的意见，形成决议，通过投票权实现。党组制企业可以向党委制企业转变，也可以采取党组制下的总经理聘任制。在人事任免和使用权上，公司制企业同样采取这一制度。

　　（五）完善注重经营业绩的市场化选任制度

　　制定市场化选任和管理（竞争性选拔）企业领导人员的具体办法，明确区分党管干部和市场化选任、管理干部的方式、条件、期限、经济和政治待遇差别，把历史的经营业绩、管理经验和专业素质、薪酬水平、外部竞争等作为市场化选任的重要前提条件，明确奖惩条件、范围、方式。市场化选任的董事长、总经理任期内未完成任务的，坚决淘汰。市场化选任的非主要领导人员原则上不得到政府部门任职。

　　（六）建立科学合理的业绩考核和薪酬激励体系

　　区分政德考核和业绩考核，根据业绩决定干部任用。明确企业不同领导班子的职责，根据岗位分类进行考核。对不同类企业考核，设立不同的业绩考核指标、内容和评价体系。根据企业发展需要、市场变化和国家要求，周期性调整业绩考核指标和内容，业绩考核指标要量化、指标化。指标考核更需要注重非利益等影响长期发展的指标，如技术进步、市场拓展、产品质量和品牌效应等。董事会要建立对企业经营人员的业绩考核和业绩审计制度，确保业绩和指标任务完成的真实性、准确性。在薪酬方面，有关部门应制定《国有企业领导人员薪酬管理办法》，明确国有企业及其领导人员工资收入的核定依据、调整规则，奖惩标准和条件，并对企业和岗位分类，分别确定不同的报酬标准。设计合理报酬水平，企业领导人员的薪酬水平随企业经营状况和发展需要而升降，强化薪酬的奖惩激励作用。

　　胡琳琳 陈炳才 郑 慧

　　国家行政学院决策咨询部