未来十年应加快环境政策创新

　　——专访中关村绿色国情与战略研究小组研究员曹凤中

　　本刊记者/ 王海蕴

　　未来十年， 我国污染物排放的累积性、长期性、复合性及新型环境问题将相互交织，环境保护工作必将更加复杂。同时，随着生活水平的不断提高，老百姓对环境质量的要求也相应提高。因此，重视并加快环境政策创新与实践将成为新形势下我国环保工作的迫切要求。

　　到目前为止，我国的环境管理政策核心仍是采取防范措施和加强环境管理，办求不产生或少产生对环境的污染和破坏。然而，随着环境压力的不断加大，以防范为主的管理方式能否有效遏制持续恶化的环境质量？

　　中关村绿色国情与战略研究小组研究员曹凤中接受本刊记者采访时指出，未来十年，我国污染物排放的累积性、长期性、复合性及新型环境问题将相互交织，环境保护工作必将更加复杂。同时，随着生活水平的不断提高，老百姓对环境质量的要求也相应提高。因此，重视并加快环境政策创新与实践将成为新形势下我国环保工作的迫切要求。

　　积极完善 由污染控制转向质量改善

　　总体来看，我国在不同阶段和不同区域选择了多维的环境管理模式。“十二五”时期，我国采取的主要是污染控制管理模式，并处于向环境质量与风险方法目标管理模式过渡时期。PM2.5 环境质量标准出台就反映了这种趋势。

　　不过，这种传统的命令控制型治理方式，已经通过实践证明效果并不理想。一位业内专家曾向记者直言，依靠目前的政策管理手段，严重的雾霾现象近十年、甚至更长时间内都不能消除。

　　事实上，不仅仅是雾霾问题。当前，一些传统污染物，减排边际成本开始大幅度增加，减排压力不断加大。尽管旧的环境问题有望逐步得以解决，但由PM2.5、重金属、危险废物等有毒有害物质引发的环境风险已处于高发态势，重金属、工业场地污染等累积性、难治理问题将在较长时期内持续存在。污染防治重点也将由工业点源污染转向区域性、行业性、流域综合环境问题和农村环境问题等。

　　要解决这些不断向深度和广度渗透的环境问题，显然需要更加有效的环境管理政策。曹凤中认为，未来十年内必须重视以环境质量和环境风险控制为核心的环保法律法规及标准体系建设。

　　可以看出，“十三五”时期，将是我国实施总量控制与质量改善双重约束目标控制期。“在工业化、城镇化压力未完全解决阶段，治污减排仍是环境保护的重点，短期内不能弱化，与风险防范一并作为环保工作的两大抓手。环境质量作为目标指向，可能建立总量与质量双重约束的考核机制。”曹凤中说，“十三五”以后，经济结构若能成功转型，经济增长与原材料消费逐步“脱钩”，环境压力可能逐步减轻。常规污染物总量控制的必要性将有所降低。基于人体健康和生态系统平衡的环境质量导向预期，即创建舒适、优美、健康的生存环境，将成为环境保护工作的根本出发点。

　　如果进展顺利，曹凤中表示，2015 年后，我国应以环境质量为基准研究制定污染排放标准，研究重金属、持久性有机物、PM2.5 等与环境健康密切相关的污染物的管理政策。按照环境质量改善的客观规律，逐步实施按要素的系统管理方式，实现清洁且安全的水体、清新的空气、保护与恢复的土地、生物多样性与生态系统平衡的四大目标。研究以环境质量改善目标导向的分区分类管理政策。鼓励各地方根据自身环境状况和突出环境问题，制定地方排污标准，实施特别排放限值，进行严格管控。

　　加大投入 提升环境经济政策的执行力

　　实现环境质量达标或者环境质量安全，需要大量资金持续投入，这些资金从哪里来？曹凤中认为，除了继续加大政府性财政资金的环保投入外，需要拓展环保工作的资金渠道。

　　从目前的产业发展情况预测，“十二五”时期， 中国环保产业将继续快速增长。2015 年环保产业总产值有望超过2 万亿元。2011 年至2015 年，中国环保投资将达3.1 万亿元。预计到2020 年环境保护投入将翻一番。

　　环境经济政策主要是指根据环境经济理论和市场经济原理，运用财政、税收、价格、信贷、投资、市场等经济杠杆，调整和影响当事人产生和消除污染及生态破坏行为，实现经济社会可持续发展的机制和制度。环境经济政策是实现环保规划的重要保障和基石，是实现污染减排的重要政策支撑，是未来环境政策创新的主要方向。为此，曹凤中认为，未来十年，应继续强化综合的排污许可证管理，使其成为一个污染预防和控制的重要手段；扩大排污收费、使用者收费、排污交易和其他经济手段的使用范围，加强其激励作用。

　　拓展环保资金投入还应多管齐下。“比如， 积极推进生态补偿、完善排污收费政策，加快环境税改革，加快推进绿色金融政策和绿色贸易政策的运用，逐步构建体现环境资源成本的环境资源定价政策机制等。”曹凤中进一步强调。

　　求同存异 让环境政策更加行之有效

　　随着我国环境问题日益呈现出多样性和复杂性的特点，环境保护也越来越成为一项系统工程。曹凤中表示，环境保护已成为国家责任，环境政策必然要系统地融合到国家其他各项政策中，在制定工业、农业、渔业、交通运输、能源等经济政策时，均应考虑这些政策对环境的影响，应将有关环保要求纳入到这些政策之中。

　　目前，我国开始实施的环境保护综合目录的工作正在逐步发展。曹凤中介绍说，编制环境保护综合名录，就是要通过对产品、工艺、设备进行深入分析、科学论证，来反映其对环境的影响，通过差别化的政策，将资源稀缺程度和生态价值内化为企业内部成本，强化企业的生态环境责任。

　　为达到以环境保护倒逼企业技术升级、优化经济结构的目的，曹凤中建议，国家有关部门应采取差别化的经济政策和市场监管政策，遏制“双高”产品的生产、消费和出口，鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资。

　　我国地域广阔，各地环境问题不尽相同，这种地区差异性也对环境政策提出了“中国式要求”， 即考虑区域发展的阶段性差异特征，制定和实施分别针对东、中、西、东北四大板块四大区差别化环境保护政策，建立基于主体功能区的差别性环境政策。曹凤中以中西部为例指出，该地区抗风险能力更弱，在制定实施环境政策时，就要充分发挥区域比较优势，体现区域差异性。

　　毋庸置疑，我国在环境政策的实施方面已做了大量努力，建立了一整套的法规体系、经济手段和政策手段来促使社会和公众关注环境问题；在地方层面，已经建立鼓励实施环境政策的措施和奖励机制；一些经济比较发达的省份日益重视公众对高质量环境的需求，并认识到良好的环境质量给社会和经济发展所带来的益处。“但我国环境问题长期存在，关键在于环境政策的软化，加大环境保护执行力是必然趋势。”曹凤中强调说。