本刊记者/

　　王海蕴

　　早在6 年前，为推动城乡一体化建设，国家就在一些地区启动了率先尝试的战略部署。

　　2007 年，国家正式批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求这两个城市在重点领域和关键环节率先突破；2010 年， 国家发改委将苏州列为城乡一体化发展综合配套改革试点联系点，希望其在城乡一体化道路上率先尝试，成为排头兵。

　　先行先试，结果如何？作为推动我国城乡一体化的“先头部队”，苏州、成都和重庆三地在城乡统筹探索中取得了哪些成绩，积累了怎样的经验和办法，又遇到了什么样的困难？围绕这些问题，本刊进行了详细梳理。

　　苏州

　　城乡居民收入比为2:1，全国最低

　　2012 年，苏州农民人均纯收入达到19396 元，连续八年实现两位数增长，城乡居民收入比连续多年保持在2 ︰ 1 以内，在全国发达地区差距最小。

　　苏州还是我国首个全面实现社保城乡并轨的地区。《2012 年苏州市国民经济和社会发展统计公报》数据显示，苏州城乡居民养老保险和居民医疗保险覆盖率均达到99% 以上。城乡老年居民享受社会养老保险待遇覆盖率达到100%。企业退休人员月人均增加基本养老金165.5 元。城乡居民最低生活保障标准由每人每月500 元提至570 元。

　　苏州的成绩，不仅为正奔赴城乡一体化道路上的其他兄弟省份带来极大的信心，更为后来者提供了很多可借鉴的成功经验。

　　自明确方向，苏州就迈出破除城乡二元结构的坚定脚步，先后出台推进农村土地使用制度、深化农村投融资制度改革、强化公共财政支农、统筹城乡就业社保、建立生态补偿机制等40 多个政策意见，努力推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播。

　　有了政策的“保驾护航”，苏州在城乡一体化道路上便不断向前，积极探索出一条创新之路。

　　“三集中”是苏州重要的创新实践之一，影响最为广泛，逐渐成为很多地区推动城乡一体化的有效途径。其具体做法是，工业向规划区集中、农民向社区集中、农用地向规模经营集中，促进城乡空间融合、资源优化配置。在实施“三集中” 的过程中，同时推进“三同步”，即工业向规划区集中与资源节约、环境保护同步推进，农民向社区集中与就业、富民同步实施，农用地向规模经营集中与现代农业发展同步进行。

　　为打破原有土地管理制度对城乡一体化的根本性制约，苏州进行了“三置换”的率先尝试，即以承包土地置换土地股份合作社股权、宅基地置换商品房、集体资产置换股份，实现城乡土地资源优化配置。此后的实践证明，“三置换” 不仅为城乡空间布局优化提供了可能，还为农民脱离土地转变为城市居民、为农业的规模化经营创造了条件。

　　苏州还积极推动“四对接”，即城乡基础设施、城乡公共服务、城乡社会保障和城乡社会管理的对接。通过“四对接”，实现公共产品在城乡之间公平合理配置，体现以人为本的发展理念，从而在更高水平上实现城乡一体化发展。

　　放眼国际，发达国家的城乡一体化建设无不与农业现代化关系紧密。为此，苏州确立了“生态、生产、生活、生物”的农业功能新定位， 将保护和发展“四个百万亩”作为推进城乡一体化改革发展的重要战略举措。同时，围绕农业现代化的目标，苏州还积极完善各种保护机制。比如，积极创新农业支持保护制度，在江苏省率先探索建立了基本农田保护和生态补偿机制；积极推进农村金融制度改革，率先建立农业担保体系和政策性农业保险，有效提高农业保护力和发展支撑力。

　　经过几年的不懈探索和实践，苏州目前已初步形成了城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局，城乡一体化发展取得了明显的进展。

　　——全市农民集中居住率达48%，工业企业向园区集中的比例达90%，土地规模经营比例达88%。

　　——全市行政村班车通达率99%，城乡公交一体化覆盖率90% 以上，所有乡镇都能在15 分钟内上高速公路。

　　——近几年来，全市投入近400 亿元建设新农村示范村和新型社区，有98% 以上的行政村建成新型社区服务中心；农村小学、初中全部达到教育现代化评估标准，所有公办高中达省三星级办学标准；城乡医疗卫生服务加快联动，90% 以上乡镇和村建成卫生服务中心(室)。

　　尽管苏州在城乡一体化的率先探索中成绩斐然，但不可避免地也碰到机制、资源、资金等诸多制约。比如，在城镇化和城乡一体化建设过程中，由于土地征收整理后具备上市条件的周期较长，一般历经5 年左右，存在的“时间差”让项目垫付的资金量大、时间长。此外， 因融资缺乏有效抵押物，有些项目用途在国家的信贷政策中尚属空白，贷款较难，手续较繁，一定程度上影响了安置房建设进程。

　　这些亟需解决的问题，成为苏州城乡一体化道路上的障碍，但并没有影响其阔步向前的决心。按照今年苏州一号文件制定的目标，到2015 年，农村居民收入增长超过城镇居民， 人均纯收入突破2.8 万元，力争达到3 万元， 其中财产投资性收入占比超过43%，力争达到45%，城乡居民收入差距缩小到1.9 ∶1 之内。

　　如何达到这个目标？在日前召开的苏州市城乡一体化改革发展大会上，突出改革创新、“三个集中”、“四个百万亩”、强村富民、生态优先、固本强基等六个方面工作，成为其提升城乡一体化发展水平的重要路径。

　　成都

　　不断缩小差距，将试验区建成示范区

　　成都的城乡一体化探索，已连续多年不断深化，目前进展显著。

　　在过去的一年里，成都围绕着力构建统筹城乡发展的体制机制、破除城乡要素自由流动和资源均衡配置的制度障碍，不断推动重点领域和关键环节的改革。

　　在农村产权制度改革方面，成都进一步完善农村产权登记管理系统和农村产权登记服务机构，健全农村产权登记规则，加强和优化农村产权权属登记的常态化管理。同时，积极探索农村产权管理服务模式，试点组建了乡镇农村产权管理服务中心。

　　成都也在不断深化生产要素自由流动改革试点，具体做法包括，推动市场化手段实施土地综合整治，鼓励农民自主开发利用集体建设用地，积极开展农村产权抵押融资，促进农村产权股份合作，加快完善农村产权流转“支撑体系”。

　　2012 年，成都户籍制度改革成绩斐然。不仅全面建立起户籍、居住一元化管理的体制机制，促进新迁入城镇落户的农村居民和进城务工劳动者向城镇居民转变。而且，针对自由迁徙的利益敏感点，特别是在土地整理、产权流转和征地过程中，切实尊重农村产权制度改革确权颁证成果，完善确认手续，充分保护群众权益。

　　在推进都市现代农业“一线一品”打造、以及新农村建设方面，成都也取得显著成效。据悉，目前，正在推进的8 个“小规模、组团式、生态化”的新农村综合体示范点项目已全面启动，预计总投资8.33 亿元。

　　总结多年的创新实践，成都城乡一体化几点经验意义重大。

　　一是推动“三项制度改革”。开展农村产权制度改革，让农民带着财产权利进城；推进社会保障制度改革，建立城乡一体的基本养老保险、医疗保险、住房保障和社会救助体系；推进户籍制度改革，出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》及14 个配套文件，消除附着在户籍上的城乡居民就业、社保、住房等9 项权利、待遇的不平等，实现城乡居民在全域成都范围内依法自由迁徙。

　　二是坚持“三个集中”。即推进工业向集中发展区集聚，鼓励引导农民分层次向城镇和新型社区集中，推进土地向适度规模经营集中。

　　三是推进“六个一体化”。打破规划体制障碍，推进城乡规划一体化；打破产业体制障碍，推进城乡产业发展一体化；打破市场体制障碍，促进生产要素在城乡之间自由流动，推进农村投融资体制改革，拓展农村金融服务，培育农村市场主体，推进城乡市场一体化；打破基础设施建设体制障碍，推进城乡基础设施一体化；打破公共服务体制障碍，推进城乡公共服务一体化；打破管理体制障碍，推进城乡管理体制一体化。

　　如何合理征用土地、化解土地纠纷，始终是我国城乡一体化道路上的难题。对此，成都进行了积极尝试，并建立了一套行之有效的土地管理模式。

　　成都地处都江堰自流灌溉核心区，拥有600 多万亩耕地。据介绍，为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28 亿元，按每亩300—400 元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170 多万农户。同时，成都还运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的“双赢”。

　　实践证明，这一举措不仅大大提高了耕地水平，更促进了社会公平，保护了农民权益。

　　更值得一提的是，在“5·12”汶川地震灾后重建中，成都创造性提出“四性”的规划建设原则：发展性，突出产业支撑和持续增收； 多样性，确定多样形态避免千村一面；相融性，注重与环境和生产生活相融；共享性，让公共服务向农村辐射。通过“四性”原则，成都打造出一大批新农村现实样板。

　　自2003 年探索至今，成都城乡一体化改革日益步入“深水区”，一些问题也逐渐显现， 不容忽视、且极具普遍性。

　　据介绍，目前，成都市城乡一体的总体规划已经完成，县城、重点镇等的控制性规划也已完成，但广大农村特别是村一级高质量的规划编制和管理还需要进一步加大力度。未来，成都应如何发挥好规划的先导作用，推进城乡经济社会发展“四化同步”？

　　如何更好地推动城镇化是成都当前面临的另一个重要问题。尽管其已作出率先探索，并取得显著成效，但现代农业发展水平仍然有待提高，促进农民向城镇转移定居的办法和渠道尚需进一步健全和完善，农民收入持续增长的机制还需进一步探索。此外，随着农民向城镇的转移增加，城镇，特别是一般城镇的基础设施建设亟待加强。

　　值得重视的是，成都在推动城乡一体化的实践中日益“触摸”到一些深层次矛盾。比如，农村土地、房屋等要素的流动受国家现行一些规定限制；现行征地补偿政策与农村产权制度改革要求征地拆迁按产权赔偿有矛盾；集体建设用地的自主开发还受到某些限制；参与农村产权抵押融资的金融机构偏少，且融资手续烦琐、条件要求较高等。要解决好这些问题，显然需要在重点领域和关键环节改革进行深化突破。

　　机遇往往与挑战并存。当前，国家对城乡一体化高度重视，并进行了重大部署。在这样的背景下，成都将乘势而上，着力抓好城乡规划统筹、城乡产业统筹、城乡基础设施统筹、城乡公共服务和社会管理统筹，进一步将试验区建成示范区。2013 年成都政府工作报告更对此设定了量化指标，成都农村居民人均纯收入要增长14.5%。

　　重庆

　　在西部率先实现全面建成小康社会的目标

　　作为西部地区唯一的直辖市，重庆城乡二元结构十分典型：农业户籍占到全市的72%，城乡收入差距高于全国平均水平。

　　可以看出，重庆的城乡一体化探索对全国意义重大。

　　2009 年4 月底，国务院正式批准重庆的统筹城乡综合配套改革总体方案，要求到2012 年， 其在重要领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成。

　　在此后的几年里，重庆紧紧围绕“城乡经济社会协调发展、劳务经济健康发展、土地流转和规模经营”3 条主线推进统筹城乡改革发展，重点领域和关键环节改革不断取得突破，基本建成制度性框架，实现了“发展有新成就、改革有新突破、结构有新调整、民生有新进步”，城乡、区域差距明显缩小，2012 年底，重庆城乡居民收入比由2007 年的3.6:1 降到3.1:1。

　　梳理重庆城乡一体化发展路线图，多项改革发挥了积极作用。

　　为了促进城乡协调发展，重庆出台一系列主城区帮扶“两翼”，即渝东南、渝东北区县的政策；在财政上，规定市级支出不超过财政总支出的25%，超过75% 的财政支出要放到区县。截止到目前，重庆新启动450 个、累计实施1166 个贫困村整村扶贫，已有716 个贫困村实现整村脱贫，110 万农村人口摆脱贫困。

　　2008 年12 月，经国土资源部批准，以地票交易为主体的重庆农村土地交易所挂牌，重庆成为全国首个在省级行政区范围内进行城乡建设用地增减挂钩的城市。经过不断完善，重庆现已逐步夯实地票交易基础，完善相关制度，健全了地票收益全部用于“三农”的分配政策、制度和机制。2012 年新交易地票1.73 万亩，价款36.83 亿元， 累计交易地票10.59 万亩、212 亿元。启动了地票价款直拨工作，实现地票净值收益直补农民和农村集体经济组织。拟定了《重庆农村土地交易所系统建设方案》，信息化建设顺利起步。

　　2010 年7 月28 日，重庆市政府召开统筹城乡户籍制度改革工作会，全面启动户籍改革，当时引起社会高度关注，甚至被一些媒体称为“中国户籍改革的破冰之旅”，成为重庆土地改革之后的又一亮点。如今，重庆农民工户籍制度改革已转入常态化。2012 年全年新增40 万人转户， 累计转户人数达到359 万人，户籍人口城镇化率达到40% 左右。参加各类养老保险的转户居民人数与去年年底比较增长25%；参加医疗保险人数增长近6%；全市超过15 万名转户居民享受到城市最低生活保障；超过4 万名转户居民和农民工成功申请到公租房。

　　近几年，重庆农村“三权”抵押融资得到稳步推进。编制《关于进一步推进农村“三权”抵押融资工作的意见》，“三权”抵押贷款风险补偿机制不断完善，由市、区县两级财政对金融机构开展“三权”抵押贷款损失给予35% 的风险补偿，已到位8000 万元风险补偿专项资金。累计发放农村“三权”抵押贷款310.7 亿元，2012 年新增130.7 亿元，增长73%。

　　此外，重庆在一些专项改革上也有新的突破。如农村产权制度改革。据介绍，重庆市农村土地流转面积已达1223 万亩(按确权后新口径)； 以土地股份合作为基本形式的农村新型合作社发展势头良好，已形成“2+10”配套政策体系， 强化财政、金融、税收、综合服务、人才培训五大支持，有效推进了资源、资本、技术等生产要素的有机整合。截至目前，重庆市专业合作社、股份合作社分别达到1.6 万个和1230 个。

　　“百尺竿头更进一步。”根据总体方案两阶段目标，从2013 年到2020 年，重庆将深入实施“一统三化两转变”战略，深入推进统筹城乡综合配套改革，加快完善城乡发展一体化体制机制，逐步缩小城乡差距，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，基本建成城乡统筹发展直辖市，在西部率先实现全面建成小康社会的目标。

　　要顺利实现这个目标，2017 年是关键年。重庆力争当年全面小康实现程度95% 以上，城乡收入差距缩小到2.5 左右，圈翼人均GDP 之比达到2:1左右。

　　对重庆来说，任务显然十分艰巨。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一身，城乡之间、区域之间差距极大，特别是改革推进到现在，已经进入深水区，阻力和困难无疑将越来越大。

　　因此，重庆迫切需要国家加强改革的顶层设计。指导各地推进一批重点改革，同时加快相关法律的立法进程，制定、完善相关法律法规，

　　确保改革探索、法制建设、依法行政的有机统一。同时，由于当前的改革面临许多系统性复杂性的问题，单就一个或少数几个部门难以解决，

　　况且现实中许多改革是部门自己拿方案、推改革，改革的效果很大程度上会受到影响，因此亟需机构和机制上强化改革的协调力，真正协调各方共同推进改革。